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대구시 위천 국가 산업단지 건설 장단점
대구시 위천 국가 산업단지 장단점이 뭐에요?
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환경분쟁은 주로 다양한 사회집단들이 자신들의 욕구를 충족시키기 위하여 자연자원에 대한 접근권을 우선적으로 확보하려는 과정에서 발생하는 갈등으로 흔히들 인식된다. 이렇게 보면 환경분쟁은 경제적인 가치와 보전적인 가치간의 근본적인 갈등에서 비롯되는 것으로 보여진다.
그러나 우리나라 지방자치 시대 이후 발생하고 있는 각종 환경분쟁들의 양상을 보면 성장과 보전간의 근본적인 가치갈등에서 환경분쟁이 발생된다기 보다는 당사자간의 이해관계의 대립에서 발생하는 환경갈등의 빈도가 더 큰 양상을 보이고 있는 듯하다.
이같이 대부분의 환경갈등이 근본적인 가치문제의 상충으로 인한 갈등이 아니라 상호간 이해관계의 대립으로 인한 갈등이란 점은 이를 둘러싼 해결이 누가 또는 무엇이 옳고 그르냐에 대한 결정에 따라 해결되어야 할 것이 아니라 이해관계 당사자들간의 적절한 조정과 타협에 의해 해결되어야 할 것임을 말해주고 있다고 볼 수 있다.
본 논문 역시 당사자간의 합의를 중심으로 한 대안적 환경분쟁 해결 방안을 제시한다. 그러나 기존의 연구들이 주로 절차적인 중요성을 규범적인 절차들과 문제점을 중심으로 기술하여 실재 분쟁해결을 위한 구체적인 사례의 제시가 부족하였다는 점, 그리고 분쟁의 예방적인 측면에 대한 고려가 미약했다는 점을 감안하여 사례중심으로, 그리고 사전적, 사후적 환경분쟁 해결방안들을 검토한다. 이를 위하여 본 논문은 크게 세부분으로 구성되어 있다. 첫째, 환경정책의 일반적 특성과 환경정책의 구조적 요인에서 발생하는 갈등의 원인, 그리고 낙동강 위천공단 조성을 둘러싼 환경정책의 특성을 고찰한다. 둘째, 낙동강 위천 환경분쟁의 배경과 전개과정을 살펴본 후, 셋째, 환경분쟁해결 방안으로 사전적 예방조치로 볼 수 있는 계획의 투명성 확보, 기업-지역주민간의 우호적 합의, 그리고 사후적 조치로 주로 이용되고 있는 환경분쟁 조정제도들을 차례로 고찰하면서 낙동강 위천공단 환경분쟁에 대한 해결방안을 제시하고자 하였다.
1. 서론
현대사회가 직면하고 있는 희소한 자연환경 자원을 둘러싼 딜렘마는 경제성장을 위한 자본 및 공공기관의 요구들과 대중들의 깨끗한 환경, 건강과 휴식, 심미적인 경관가치에 대한 요구를 동시에 충족시켜야 한다는 점이다. 이러한 딜렘마 속에서 발생하는 환경분쟁은 주로 다양한 사회집단들이 자신들의 욕구를 충족시키기 위하여 자연자원에 대한 접근권을 우선적으로 확보하려는 과정에서 발생하는 갈등으로 흔히들 인식된다(Gould et.al., 1996:5). 이렇게 보면 환경분쟁은 경제적인 가치와 보전적인 가치간의 근본적인 갈등에서 비롯되는 것으로 보여진다.
그러나 우리나라 지방자치 시대 이후 발생하고 있는 각종 환경분쟁들의 양상을 보면 성장과 보전간의 근본적인 가치갈등에서 환경분쟁이 발생된다기 보다는 당사자간의 이해관계의 대립에서 발생하는 환경갈등의 빈도가 더 큰 양상을 보이고 있는 듯하다. 이러한 경향은 1995년 6월 27일 지방선거 이후 약1년 동안 발생한 주요 환경관련 분쟁 38건 중에서 기본적으로 보전과 성장 가치간의 갈등으로 인한 환경분쟁은 7건인 반면 당사자 이해관계의 대립에서 발생한 환경분쟁이 31건을 차지하고 있다는 점에서도 나타나고 있다(한국지방행정연구원, 1996). 특기할 만한 사실은 중앙정부와 지방자치단체간의 환경갈등은 성장과 보전가치로 인한 갈등과 이해관계의 대립으로 인한 갈등이 어느정도 균형을 보이는 반면, 광역자치단체간, 광역과 기초자치단체간, 기초자치단체간을 포함하는 지방자치단체 상호간의 환경갈등은 거의 대부분이 이해관계의 대립으로 발생하고 있으며 중앙정부 및 지방정부와 지역주민간의 환경갈등 역시 압도적으로 이해관계의 대립에서 발생하는 환경분쟁이 다수를 차지하고 있다는 점이다(한국지방행정연구원, 1996).
이같이 대부분의 환경갈등이 근본적인 가치문제의 상충으로 인한 갈등이 아니라 상호간 이해관계의 대립으로 인한 갈등이란 점은 이를 둘러싼 해결이 누가 또는 무엇이 옳고 그르냐에 대한 결정에 따라 해결되어야 할 것이 아니라 이해관계 당사자들간의 적절한 조정과 타협에 의해 해결되어야 할 것임을 말해주고 있다고 볼 수 있다. 다시말하면 가치갈등과 이해갈등에는 각기 다른 해결책이 적합하며 전자는 사법부에서 제공하는 법에 의한 재판에 의하여 적절히 해결될 수 있으나 후자는 어떤 형태를 지니던 당사자간의 협상 또는 타협의 형태가 더욱 적절하다는 것이다(김준한, 1996:40).
본 논문 역시 당사자간의 합의를 중심으로 한 환경분쟁 해결 방안을 제시하고자 한다. 그러나 기존의 연구들이 주로 절차적인 중요성을 규범적인 절차들과 문제점을 중심으로 기술하여 실재 분쟁해결을 위한 구체적인 사례의 제시가 부족하였다는 점, 그리고 분쟁의 예방적인 측면에 대한 고려가 미약했다는 점을 감안하여 사례중심으로, 그리고 사전적, 사후적 환경분쟁 해결방안들을 검토하고자 한다. 이를 위하여 본 논문은 크게 세부분으로 구성되어 있다. 첫째, 환경정책의 일반적 특성과 환경정책의 구조적 요인에서 발생하는 갈등의 원인, 그리고 낙동강 위천공단 조성을 둘러싼 환경정책의 특성을 고찰한다. 둘째, 낙동강 위천 환경분쟁의 배경과 전개과정을 살펴본 후, 셋째, 환경분쟁해결 방안으로 사전적 예방조치로 볼 수 있는 계획의 투명성 확보, 기업-지역주민간의 우호적 합의, 그리고 사후적 조치인 환경분쟁 조정제도들을 차례로 고찰하기로 한다.
2. 환경정책의 특성과 분쟁의 구조적 요인
1)환경정책의 일반적 특성
환경정책의 특징은 무엇보다도 정책의 관심영역이 광범위한데 있으며 또, 과학적인 조사연구와 정확한 정보의 필요성이 어느 정책영역보다 크다는데 있다. 생태학적인 관점에서 유래된 視角이긴 하지만 "모든 것이 서로 다른 모든 것에 연결되어 있는" 환경문제의 특성은 이에 대응하는 환경정책의 관심 영역이 그만큼 광범위하고, 모든 영역에 깊숙히 파고 들고 있을 것이라는 점을 충분히 예견케 한다. 자연환경을 보호하고, 인간의 건강과 안전을 보호하고, 식량의 생산, 야생 동식물의 보호, 나아가서는 자연경관의 보호까지를 대상으로 하는 등 환경정책의 대상영역은 실로 광범위하다. 그런데 환경정책이 관심을 가지는 이러한 영역들은 대부분이 궁극적으로는 인간의 생존과 직결되는 성격을 지니고 있는 영역이다. 그럼에도 불구하고 과거의 경험에 비추어 볼 때, 환경정책이 앞으로 획기적으로 변화하지 않는 한, 더러운 공기, 마실 수 없는 물, 버릴 곳이 없는 쓰레기, 널리 퍼진 유해 폐기물, 사라져 가는 동식물, 오존층의 파괴, 산성비, 지구온난화등 이루 헤아릴 수 없이 수많은 환경문제는 앞으로 더욱 악화되어 나갈 것으로 예상된다. 이는 곧 지구상에 거주하는 인간의 생존을 위협하는 문제들인 것이다. 따라서 민주주의적인 정책과정에서 우리가 대부분 당연시 하며 받아들이는 협상과 조정, 타협과 양보등의 정치적 해결보다 과학적 조사와 연구결과에 기반한 정확한 원인의 파악과 이에 대응하는 합리적인 정책의 형성이 어느 다른 정책보다 필요한 정책분야라 할 수 있다는 것이다(Ingram, 1981:687).
그러나 환경정책이 지닌 정책유형별 특성을 살펴보면 다른 어떤 정책보다도 더 정치적 협상과 타협의 결과물이 될 가능성이 높은 정책임을 알 수 있다(Lowi, 1972; Ripley & Franklin, 1984; Wilson, 1990). 대부분의 환경정책은 규제정책적인 특성을 지니고 있는데 윌슨이 지적하고 있듯이 규제로 인한 비용의 부담은 피규제자에게 집중되는 반면 수혜자가 받는 편익은 광범위하게 분산되는 특징을 가진 정책이다(Wilson, 1980). 따라서 피규제자는 규제의 형성과 집행에 있어서 규제완화 또는 규제회피의 강한 유인을 가지게 되는 반면, 일반 대중은 넓게 분산되고 있는 편익의 성격으로 인해 이의 보호를 위한 적극적인 유인을 가지지 않는 것이 일반적인 현상이다. 이러한 특징들이 환경정책에서 강하게 나타날 수 있다는 것은 환경정책은 기업의 완강한 저항에 직면하여 그 형성이 매우 지연될 수 있으며 설사 만들어진다 하더라도 그 강도가 약하게 될 가능성이 크고 또 집행과정에서 피규제자에게 유리한 방향으로 전개될 가능성이 많다는 것을 암시한다(문태훈, 1997:41).
2) 낙동강 위천공단 조성정책의 구조적 특징
본 논문에서 고찰하는 낙동강 위천공단 조성을 둘러싼 환경정책은 윌슨이 분류하는 정책유형에 따르면 편익과 비용이 어느 한 집단에 집중적으로 발생하는 이익집단의 정치과정을 나타내는 정책구조상의 특성을 가지고 있다. 이 경우 대구 경북지역이나 부산 경남지역의 주민들을 제외한 나머지 국민들은 결과가 어떻게 되건 자신들에게는 큰 영향을 미치지 않을 것이기 때문에 비록 어느 한편의 견해에 동조를 하기는 하겠지만 정책과정에 강한 영향력을 미칠 만큼 강한 여론을 형성하지는 못한다. 그러나 이러한 일반국민들의 입장과는 달리 편익을 받는 지역의 사람과 비용을 부담하는 사람 모두는 강한 정치적 행동동기가 발생한다. 편익을 크게 하기 위하여, 또는 비용의 부담을 줄이기 위하여 이익갈등을 강하게 표출하게 되는 것이다. 결국 이러한 종류의 정책은 최종적으로 양편이 모두 어느정도 만족할 수 있도록 하는 타협선에서 정책이 결정되는 경우가 일반적이다.
바로 이러한 정치적 타협에 의한 정책결정은 위에서 살펴본 환경정책의 합리적이고도 과학적이어야 할 필요성을 저해하게 되는 것이 된다. 식수원의 보호를 위한 최선의 방안은 무엇인지, 위천공단의 조성이 과연 어느정도의 지역경제활성화 효과를 가져올 수 있는 것인지, 공단의 적정규모는 어느정도인지, 또, 입주업체들은 어떤 종류의 산업체들이 입지하는 것이 최선인지, 입주업체들에 대한 환경관리는 어떻게 할 것인지 등에 대한 가장 합리적이고 과학적인 결정이 이해관계자들의 타협선에서 머물게 될 가능성이 많다는 것이다. 정책이라는 것이 어차피 진공상태에서 만들어지는 것이 아닌 한 타협과 조정은 불가피하게 될 것이나 환경정책의 합리성을 최대한 확보할 수 있는 상태에서 타협과 조정을 가능하게 하는 방법은 절차적인 엄밀성과 공정성을 확보하는데서 그 해결책을 찾아야 할 것이다.
3. 낙동강 위천공단 환경분쟁의 전개와 내용
위천공단 조성사업이 처음 거론되기 시작한 것은 1989년 대구염색공단 입주업체를 제외한 260여 염색업체들이 환경오염문제를 해결하기 위하여 제2의 염색공단으로 현재 위천공단예정지를 지목하면서 부터였다(조선일보, 1996.11.25). 이후 1991년 경상북도와 달성상공회의소가 공장용지난이 심각한 섬유 염색 기계업체들의 입주를 위해 당시 대구시 달성군 논공면 위천리 일대 104만평에 지방공단을 만들기로 하면서 위천공단논의는 본격화되었다. 그러나 이 계획이 발표되자 부산 경남지역 주민들은 낙동강을 오염시킬 수 있는 공단 조성은 불가능하다며 강하게 반발하고 나서 처음부터 이 사업은 지역간의 치열한 분쟁의 소지를 안고 출발하였다.
부산 경남지역과 대구 경북지역간의 갈등은 문희갑 대구시장이 당선되면서 더욱 심화된다. 문희갑 시장은 1995년 7월 대구시장 취임과 함께 위천공단을 304만평으로 늘려 지방공단이 아닌 국가공단으로 조성, 대구의 섬유중심 산업구조를 바꾸겠다고 밝힌 것이다. 대구시는 이곳에 섬유, 염색등 부가가치가 낮고 공해를 유발하는 업종 대신 자동차, 공작기계, 컴퓨터, 반도체, 항공산업을 유치하여 무공해, 첨단공단으로 만들겠다는 계획을 마련하게 된다.
이후 부산 경남지역의 공단조성 작업의 중지를 촉구하는 궐기대회와 대구 경북지역의 공단지정을 촉구하는 결의대회가 수차례 개최되면서 위천공단조성을 둘러싼 양지역의 갈등은 계속 고조되기 시작하였다. 1997년 2월 대구시는 위천국가공단의 규모를 210만평으로 최종 확정하여 건설교통부에 제출하였다. 대구시는 1997년 6월 위천공단을 조성하는 대신 낙동강 수질개선을 위한 특별조치법을 제정하려 하였으나 정치권의 이해관계대립으로 실패하였고 8월에는 정부와 정당에 위천공단지정을 촉구하는 공문을 발송하기도 하였다(중앙일보, 1997.12.29).
대구 경북지역과 부산 경남지역의 갈등과 대립은 지역경제의 회생과 식수원보호의 문제로 압축된다. 대구시의 입장은 침체에 빠진 대구경제를 살리기 위해 위천국가공단 조성사업은 불가피하다고 주장한다. 최근 3년간 대구의 1인당 지역총생산은 전국 15개 시도중 최하위를 기록하고 있는데 전국 15개 시도에 25개의 국가공단이 있으나 대구에는 하나도 없다는 것이다. 결국 공업용지난으로 90년 이후 100여 업체가 대구지역을 떠나 산업공동화 현상이 심화되고 있으며 대구지역의 32개 대학 전문대 실업고교에서 해마다 배출되는 4만5천명의 전문기능인력의 취업난 해소에도 위천공단의 건립이 필요하다는 것이다. 여기서 한걸음 더 나아가 대구시는 위천공단의 조성이 오히려 낙동강 수질개선에 도움이 될 수 있다고 주장한다. 현재 공단 밖에 산재한 5천여개의 공장에 대하여는 폐수통제가 어려우나 이들 공장을 공단안으로 유치하면 체계적이고 종합적으로 폐수관리를 할 수 있기 때문에 오히려 낙동강 수질개선에 도움이 된다는 주장이다(경향신문, 1996.9.9).
부산 경남측의 주장은 식수원에 오염시설을 설치한다는 것은 생존권 차원에서 묵과할 수 없으며 정부의 물관리 정책을 더 이상 신뢰할 수 없으니 "수질 개선 후 공단을 추진하라"는 입장이다. 우선 1-2 급수의 안동댐 물을 마시고 있는 대구시민들은 3급수 이하로 전락한 물금취수장에서의 물을 마시고 있는 부산시민들의 입장을 이해해야 하며, 1991년 페놀 유출사고 이후 정부가 2조원의 예산을 투입하여 낙동강 원수의 수질을 1급수 수준으로 개선하겠다고 공언을 했으나 이미 1조원이 투입된 현재 낙동강 수질은 오히려 3급수를 밑돌고 있어 정부의 "완벽한 하수처리를 통한 낙동강 수질개선 약속"은 도저히 신뢰할 수 없다는 것이다. 또 대구에 산재해 있는 통제불가능한 섬유 염색공해업체가 대부분 영세업체이기 때문에 공단이 조성된다 하더라도 실제 이전 가능성은 없으며, 위천공단 조성을 허가할 경우 낙동강 상류지역에 설립이 추진되고 있는 18개 공단의 조성을 막을 명분이 없게되어 낙동강은 거대한 하수구가 될 것이라 주장한다(경향신문, 1996.9.9). 그리고 1991년 한강취수원의 수질이 2급수인데도 한강상류지역은 특별대책지역으로 지정하여 유해배출업소를 이전시키고 신규공단의 입지를 금지하고 있는데 왜 낙동강 취수지역은 수질보전특별대책지역으로 지정하지 않는가를 반문한다(환경운동연합, 1997).
4. 환경분쟁의 해결방안에 관한 기존연구의 검토
법적쟁송이 아닌 당사자간의 타협과 조정이라는 관점에서 환경분쟁을 해결하기 위한 연구는 정도의 차이는 있겠으나 대체로 세부류의 연구들로 갈라진다. 한부류의 연구는 적절한 보상체계의 확립을 통한 분쟁의 해결을 시도하는 연구들이며(박기묵, 1997; 김상헌, 1997; 양진우,정재춘, 1997), 다른 한부류의 연구는 분쟁해결을 위한 제3자 조정제도등과 같이 대안적 분쟁해결제도(alternative dispute resolution)를 통한 절차적인 합리성과 제도적인 측면을 중시하는 연구들이고(김준한, 1996; 사득환, 1997), 또다른 부류는 공공적 필요성의 차원과 행정절차상의 문제점, 그리고 손실보상의 적절성을 통합적인 시각에서 보는 연구들이다(김정훈, 1996).
먼저 적절한 보상체계의 확립을 통한 분쟁의 해결을 시도하는 연구로 박기묵(1997)은 하천의 상하류 지역간 물분쟁을 대안적 분쟁해결기법의 핵심인 협상과 타협을 통해 해결하는 방법을 제시하였다. 구체적으로는 분쟁 당사자들간의 협상과 타협이 주로 오염자가 피해자에게 경제적인 보상을 하는 쪽으로 기울어 질 때 보상액을 합리적으로 해결하는 모형을 개발함으로써 물분쟁을 해결할 수 있다는 것이다. 보상액의 산정은 수돗물의 질을 BOD 0-6 ppm 사이의 등급별로 분류하고 각 분류등급으로 한단계씩 수돗물의 질이 상승할 때 얼마를 기꺼이 더 지불할 수 있는지에 관해 조사하고 이에 따른 보상액을 제시하였다. 또, 김상헌(1997)은 님비문제해결을 위해서 중저위 위험도를 지닌 혐오시설의 입지에 대해서는 물질적 보상이 입지선정에 도움이 된다는 가정하에 기존의 보상체제들을 효율성과 분배효과 등에 대하여 검토하고 대안으로 최적보상체제를 제안하였다. 한편, 양진우, 정재춘(1997)은 팔당상수원을 둘러싸고 팔당상수원보호구역과 팔당상수원으로 부터 용수를 공급받고 있는 지역에 거주하는 지역주민들을 대상으로 한 설문조사에서 규제지역 주민은 환경기초시설의 정비와 병행한 규제완화를 원하고 있으며 상수원 보호구역의 추가적인 지정에 대하여 환경기초시설의 정비이외에도 사회복지시설과 교육관련시설의 확충을 위한 재원지원이 있는 경우 용인하겠다는 입장을 보다는 점을 밝히고 있다. 또, 규제지역의 주민은 보상차원에서 1개월에 적어도 10,000원 정도를 요구하고 있는데 반하여 수혜지역 주민들은 상수원의 환경관리 및 수질보전을 위하여 3,000원 정도 까지만 지불할 의사가 있는 것으로 조사되어 보상요망금액과 지불의사금액간의 차이를 보이고 있으며 이 차이를 줄일 수 있는 적절한 제도적인 장치가 필요함을 주장하고 있다.
보상체계의 개선을 통한 환경분쟁을 해결하려는 시도는 우선 경제적 보상이 핵폐기물 처리시설과 같이 고위험도를 지닌 혐오시설 입지에는 큰 도움이 되지 않지만 중저위 혐오시설의 입지에는 도움이 된다는 점(김상헌, 1997), 그리고 고위험도를 지닌 시설이나 자연자원의 이용과 관련한 환경분쟁이 빈번하지 않다는 점을(지방행정연구원, 1996) 고려할 때 환경분쟁 해결의 중요한 실마리를 제공하고 있는 것은 사실이다. 그러나 문제는 환경분쟁이 보상문제만을 둘러싸고 발생하는 것이 아니라 계획과정이나 집행과정에서의 절차적인 문제를 둘러싸고 빈번히 발생한다는(김길수, 1997; 김렬, 고재경, 1996) 점을 고려할 때 한계를 지니고 있다고 볼 수 있다. 분쟁해결을 위한 제3자 조정제도등과 같이 대안적 분쟁해결제도(alternative dispute resolution)를 통한 절차적인 합리성과 제도적인 측면을 중시하는 연구들은 바로 이런 점을 극복하기 위한 연구들이라 볼 수 있다.
김준한(1996)은 행정부가 중심이 된 우리나라의 대체적 분쟁해결제도를 전반적으로 검토하였는데 현재 행정부에서 제공하고 있는 조정제도는 절차의 시작이나 진행에서 당사자들의 자발적 합의를 이끌어 낸다는 원래의 취지를 충분히 살리기에는 부족하며 특히 제3자의 선정에서 당사자들의 의사반영 통로가 거의 없고 신뢰도가 낮아 조정제도의 활용을 꺼리고 있는 것으로 조사되어 이의 개선이 필요함을 주장하고 있다. 사득환(1997)은 제3자 조정을 중심으로 한 환경갈등의 조정실태를 지방자치단체를 중심으로 검토하였다. 이 연구에서 필자는 우리나라의 제3자조정에 의한 환경갈등해소는 우선 조직구조면에서 독립성이 결여되어 있고, 전문성이 약할 뿐 아니라 효율적이고 신속한 조정이 불가능하다는 점을 지적하고 있다. 뿐만 아니라 분쟁해결기구에 대한 불신이 심하여 환경갈등 해소를 위한 제3자 조정의 실효성을 약화시키고 있는데 심지어 조사대상 공무원의 76%가 주민들이 환경분쟁의 해결기구 및 조정결과를 불만족스럽게 여길것이라고 조사되었음을 밝히고 있다. 김정훈(1996)은 통합적인 시각에서 폐기물 소각시설 입지결정에 수반되는 분쟁과 관련하여 소각시설물의 설치가 불가피한 것인가를 "공공적 필요성"의 차원에서 검토하고 행정절차상의 문제점과 "손실보상"에 하자가 없는가를 검토하였는데 적정규모 이상의 소각기를 설치를 계획함으로써 공공적 필요성을 훼손시키고 있으며 행정절차상, 손실보상에 중요한 하자가 있음을 지적하고 이의 개선을 주장하고 있다.
본 논문 역시 절차적인 합리성에 기반한 환경분쟁의 해결방안을 제시하고자 한다. 그러나 기존의 연구들이 제3자 조정을 통한 분쟁조정에 초점을 두고 있어 분쟁의 사전예방적인 측면에 대한 검토가 소홀하고 구체적인 사례소개가 미흡하다고 보여 이를 보완하는데 초점을 두고자 한다. 특히 사전적인 분쟁의 방지를 위한 노력이 사후적인 분쟁의 해결보다는 더욱 효율적임을 감안하여(사득환, 1997) 이를 위한 계획과정에서의 투명성 확보를 위한 노력과 당사자간의 보다 직접적인 합의로 효과를 거두고 있는 사례들을 중점적으로 검토하면서 낙동강 위천공단 환경분쟁 해결을 위한 시사점을 찾아보고자 한다.
5. 낙동강 위천공단 환경분쟁 해결방안
환경분쟁의 해결방향을 크게 세부분으로 나누어 살펴본다. 첫째, 환경분쟁을 야기할 수 있는 사업의 결정과 계획과정에 대한 투명성을 확보하는 방안, 둘째, 사업의 시행이 결정되면 기업체와 지역주민들간의 우호적인 합의에 의하여 이미 발생하고 있거나 발생이 예상되는 환경분쟁을 최소화하는 방안, 셋째, 이미 발생된 환경분쟁을 법적인 쟁송이 아닌 환경분쟁조정에 의하여 해결하는 방안들이다. 계획과정의 투명성을 확보하고 기업체와 지역주민간의 합의에 의한 방법은 예방적인 차원에서의 분쟁방지 노력으로 볼 수 있으며 환경분쟁조정은 사후적으로 이미 발생한 분쟁의 해결을 위한 방안으로 볼 수 있다. 절차적인 공정성과 엄정성이 보장된 상태에서 사업의 시행여부와 세부운영계획에 관하여 이해관계자들의 의견이 활발히 표출되면서 조정되고, 이 조정된 결정이 집행에 옮겨지게 된다면 극단적인 환경분쟁은 예방되어질 수 있을 것이다.
1) 계획과정의 투명성 확보 - Fishbowl Planning on the Snoqualmie River
지역사회의 환경에 영향을 미치는 사업을 전개할 때, 계획과정의 투명성을 확보하는 것은 우선 경제적 이해관계와 환경보전을 위한 지역의 상반된 이해관계를 사전에 적절하게 조정할 수 있는 기회를 제공할 뿐만 아니라, 사업의 시행 이후에 발생하게 될 각종 환경분쟁을 성공적으로 해결하기 위한 전제조건이 되기도 한다. 미국에서 1970년대에 공병대에 의하여 적용되기 시작한 계획과정의 투명성 확보를 위한 각종 노력들은 관료들과 개발업자들에 의하여 주도되는 각종 개발사업에 환경에 대한 창의적이고 민주적인 고려가 어떻게 가능해지는지를 잘 보여주고 있다.
시애틀-타코마 메트로폴리탄 지역주변에서 매년 발생하는 강으로부터의 홍수를 방지하기 위하여 미국 공병대는 스노퀄미 강의 중류지점에 댐을 건설하기로 결정하였다. 공청회가 개최되었으나 초기에 이 공청회는 댐 건설을 지지하는 사람이 다수였다. 그러나 도심부 사람들의 반대가 제기되기 시작하였는데 중류 지역에 댐을 건설하게 되면 그린벨트의 역할을 하고 있는 강유역이 파괴되고 강물의 흐름이 방해를 받을 뿐 아니라 경관을 해치고 자전거 하이킹이나 커누잉 등의 각종 여가활동이 더 이상 가능하지 않게 된다는 반론이었다.
이러한 도시주민들의 반대는 공병대에 의하여 무시되었으나 주정부의 생태과에 의하여 받아들여지게 되고 주정부는 공병대에 이러한 다양한 주민들의 입장을 반영해 달라는 요구를 하게된다. 이러한 요구를 반영하여 공병대는 공공사업의 계획과정을 관련되는 모든 사람들에게 완전히 공개되도록 하는 투명한 계획과정을 마련하여 적용하기에 이른다.
네가지의 절차적인 요소가 이 투명한 계획과정의 마련과 적용에 핵심을 이루고 있었다. 첫째, 일련의 시민모임을 개최하여 시민 개개인이나 각종 단체, 조직들을 참여시켜 홍수방지, 경제개발, 환경보전이라는 세가지 문제를 해결할 수 있는 대안을 마련하고 토의하는 과정을 거치도록 하였다. 둘째, 대규모의 시민모임이 개최되는 중간 시점에 소규모의 워크숍을 개최하였는데 참가자들은 각종 조직과 단체, 시민들 -시에라 클럽, 농민들- 의 자발적인 참여로 구성되는 워크숍이었다. 이 워크숍에서 참여자들은 계획에 대한 대안들을 개발하고 주정부의 공식적인 연구팀들을 자문기구로 삼아 이 대안들의 장단점들을 검토하고 토의하였다. 시에라 클럽도 세가지 대안을 제시하였고, 농민과 보전론자들, 그리고 개발론자들이 각자의 대안들을 제시하였다. 이 과정을 거치면서 제기된 각종 대안들에 대하여 주정부의 생태과는 대안들의 입법적인 측면을 검토하기 위하여 별도의 워크숍을 연속적으로 개최하였다. 공병대의 사람들은 시종 절차적인 조정자와 촉진자로서의 역할만을 담당하였다. 셋째, 지역과 지역조직의 지도자들로 구성된 시민위원회를 구성하여 시민모임을 홍보하고 시민모임과 워크숍, 그리고 각종 활동에 시민들의 적극적인 참여를 유도하도록 하였다. 넷째, 가장 중요하고 창의적인 부분이라고 할 수 있는 것으로 각종 시민모임과 워크숍에서 제기된 모든 대안들을 수록한 연구책자를 만들고 이것을 끊임없이 갱신하면서 주민들에게 제공하였다. 각 대안들은 한 페이지 정도로 요약되고 이 대안들에 대한 장단점의 논의를 소개하였다. 이 대안을 지지하는 자와 반대하는 자들의 성명과 조직체들을 열거하여 상호간에 직접적인 토론과 연합이 이루어질 수 있도록 하였다.
최종적인 시민모임은 갈등이 시작된지 3년 이후에 개최되지만 이 모임에서는 어떤 합의나 동의도 형성되지는 않았다. 그러나 연구팀의 최종보고서는 일종의 합의가 형성되고 있음을 보고하고 있었다. 주지사는 최종 합의기한을 정하였고 이 기한내에 댐의 건설과 관련하여 이해관계를 가진 열 개 부분으로 부터의 대표들이 참여한 가운데 중재가 진행되기 시작하였다. 이 분쟁의 중재에 소요되는 비용은 창의적인 지역갈등 해결방안을 환경분야에 응용하기 위한 연구를 지원하고 있던 포드재단에 의하여 지원되었다.
중재의 과정은 그때까지 진행된 전과정에서 형성된 상호간의 신뢰와 네트워크, 그리고 정보에 기반을 두고 진행되었다. 환경론자들은 계곡의 농부들이 자신들의 땅을 개발업자들에게 팔 의향이 없다는 사실을 이해하게 되었으며 만약 환경론자들의 반대에 의하여 댐이 건설되지 않아 홍수가 나고 피해가 발생한다면 환경론자들이 그 피해에 대한 책임을 지게 된다는 사실을 이해 하였다. 만약 이러한 일이 발생하면 워싱턴주에서 환경론자들은 대중의 지지기반을 급속히 상실할 것이며 입지가 좁아질 뿐 아니라 최악의 경우 토지이용에 대한 아무런 제한도 없는 상태에서 댐을 건설하게될 가능성도 있다는 사실을 이해하기 시작한 것이다. 농민들은 계속되는 개발은 이들이 소중하게 생각하고 있는 농촌생활 양식을 파괴할 것이라는 점을 보다 충분히 알게되었고, 또 지역에 오래 거주하지 않은 농민들 중의 일부는 개발업자들에게 자신의 땅을 몰래 팔 의도를 가지고 있음을 알게되어 이러한 반사적인 이익을 노리는 각종 욕구들을 제한할 필요성이 있음을 인정하게 되었다.
최종적인 합의에 의한 계획은 처음과는 다소 다른 모습으로 나타났다. 댐은 대규모가 아니라 강의 북부지류에 중간정도 규모의 댐을 건설하되 중류부근에는 강둑을 건설하기로 하였다. 주정부와 지방정부는 하천유역에 대하여 개발권을 선매하여 이 지역이 지속적인 농촌경관과 농촌의 생활양식을 유지할 수 있도록 보장하였다. 그리고 이러한 각종 업무들을 위하여 강유역계획위원회를 설립하였다. 이러한 최종계획은 이 과정에 참여하였던 모든 참여자들에 -시에라 클럽, 계곡의 농부들, 강 유역 지역주민들, 워싱턴주의 환경위원회- 의하여 합의된 것이었다. 이때 확립된 중재절차는 환경분야의 분쟁을 해결한 최초의 중재절차로 자리잡게 되었고 워싱턴대학의 중재센터를 설립하게 하는 계기로도 작용한다. 계획과정의 투명성 확보를 위한 이러한 과정은 시애틀의 공병대에 의하여 제도화되었으며 현재까지 환경분쟁의 해결을 위한 중요한 대안적인 방법의 하나로 활용되고 있다.
2) 기업과 지역주민들과의 우호적 합의에 기반한 사업의 추진 - Good Neighbor Agreement
가) GNA의 연혁과 발전
지역사회가 직면하는 중요한 딜렘마중의 하나는 경제적인 발전을 위한 노력들이 종종 지역주민들의 건강을 위협하고 또 환경을 파괴한다는 사실이다. 기업의 의사결정은 멀리 떨어진 곳에서의 의사결정이라 하더라도 지역에 커다란 영향를 미칠 수 있으며 이러한 의사결정이 지역주민의 복지에 악영향을 미치는 경우가 많다. 더구나 산업생산이 가져오는 건강과 환경상의 재해들이 대중들에게 알려지게 되고, 경제적인 어려움에 직면하여 기업의 구조조정과 규모의 축소로 인하여 많은 실업자들이 생겨나게 되자 지역주민들은 기업의 각종 의사결정과 활동들이 지역사회의 복지에 악영향를 미칠 수 있다는 사실을 깨닫게 된다. 이러한 상황에서 기업활동이 지역에 미치는 악영향을 방지하고 이에 대항하기 위하여 지역주민들이 조직되면서 기업 의사결정의 책임성(accountability)을 확보할 수 있는 법적인 구속력을 지닌 방법과, 법적인 구속력을 지니지는 않으나 기업과 지역주민간의 우호적인 합의에 의하여 -Good Neighbor Agreement- 기업의사결정의 사회적 책임성을 담보하는 방법들이 개발되기 시작하였다. 지역사회가 지역주민의 건강과 환경에 대한 통제권을 확보할 수 있는 법적인 접근방법으로는 토지에 대한 용도제한(zoning), 허가, 시민단체와 기업간의 계약, 고용촉진 계약 등을 들 수 있다. 그러나 원래 GNA프로그램들은 기업과 지역공동체간의 파트너쉽을 발전시키기 위하여 비법적인 수단으로 발전되기 시작하였다.
GNA 프로그램은 지역공동체의 조직들과 기업체들이 지역에서 기업의 역할을 인식하고 이러한 역할을 공식화해나가는 중요한 수단으로서 기능한다. 이러한 GNA프로그램의 목표는 지역공동체의 지속가능한 발전을 가능하게 만들고 지역의 복지와 경제발전의 요구를 조화시키는데 있다. 미국에서는 1978년 매사추세츠주의 Worcester에서 최초로 기업과 주민조직간의 합의에 기반한 사업을 추진한 이후 지금가지 많은 사례들이 만들어지고 있다.
지역사회에서 기업의 책임성을 강화하기 위한 이러한 GNA 프로그램이 기존 기업체들의 책임성 강화를 위한 노력들과 다른 점은 이 노력이 아주 광범위하게 정의된 지속가능성을 촉진하기 위한 노력들이라는 점이다. 미국에서는 많은 산업체들이 이러한 GNA프로그램에 입각한 사업들을 추진하고 있는데 화학산업, 정유산업, 건설산업들이 활발히 참여하고 있다. 지역주민이나 단체들과의 합의는 산업체들에 의한 각종 환경사고에 대응하여 만들어지기도 하고, 사고나 위기가 발생하기 이전에 산업체들로 부터의 고질적인 오염물질의 배출문제, 직업문제등과 관련된 만성적인 문제들을 중심으로 각종 합의가 사전에 형성되기도 한다. 이러한 GNA 프로그램은 산업체와 지역조직간의 긴밀한 유대관계를 형성하는 것이 각자의 필요를 충족시키기 위하여 필수적이라는 상호이해에 기반하고 있다.
나) GNA의 절차
GNA 프로그램에는 지역사회의 시민들로 구성된 시민집단과 산업체 공장관리인들이 적극적으로 참여하여 일정한 절차를 거치며 형성되고 집행된다. 우선 주민단체들이 기업체들과 함께 풀어나가야 할 문제들을 토의하고 선정한다. 그리고 이 단계에서 주민집단들은 선정된 문제와 이해관계를 가진 집단들을 파악하고 이 합의과정에 참여시키는 절차를 밟게된다. 예를 들면 지역 노동조직이라던가 시민단체, 그리고 지역사회의 지도자들을 이 과정에 참여시키는 과정을 밟게된다.
일단 합의하여야 할 이슈들을 선정하고 합의과정에 참여해야 할 이해관계자들이 선정되면 지역주민들과 산업체의 관리자들과의 회합이 시작되는데 여기서는 우선 시민들과 기업인들이 해당 지역이 처한 상황을 공동으로 평가하는 과정을 거치게 된다. 이 과정을 거치면서 기업과 주민들이 함께 풀어나가야 할 문제들이 더욱 분명히 정의되고 이를 해결하기 위한 원칙들과 공식적인 합의내용에 포함될 구체적인 사안들을 결정하게 된다. 마지막으로 시민과 기업은 협정을 맺고 계약을 맺게 되는데 일단 계약이 맺어지게 되면 이를 집행하는 과정으로 들어가게 된다.
다) GNA에서 합의되는 주요사안들
기업-주민합의 내용으로 가장 빈번하게 그리고 중요하게 설정되는 사안들은 다음과 같다. 첫째, 지역사회에 입지하고 있는 공장의 정보에 대한 충분한 접근권을 확보하는 것이다. 지역사회에 입지한 공장은 지역의 도서관에 구체적인 정보를 제공하여 지역의 모든 주민들이 공장에 대한 각종 정보를 쉽게 접할 수 있도록 해야 한다는 것이다. 이러한 정보에는 주법이나 연방법에 규정된 각종 정보 이외에도 환경안전 감사의 결과, 공장의 안전수칙과 절차, 기업의 연례보고서, 공장설비의 근무자 명단과 주소 등을 광범위하게 포함하도록 한다.
둘째, 시설을 검사할 수 있는 권한에 관한 내용이다. 지역사회의 주민들이 관련전문가들을 선정하여 이들과 함께 공장시설을 검사할 수 있는 권한을 보유하도록 한다는 것이다. 이것은 상당히 강한 합의 요구사항이라 볼 수 있는데 일반적으로 공장시설들이 지역사회의 주민들에 의하여 주기적으로 검사받도록 법이 요구하고 있지는 않기 때문이다.
셋째, 공장들은 각종 사고에 대비한 비상계획을 마련하도록 되어 있는데 이러한 사고시의 비상계획에 대한 내용을 공개하여 지역주민들이 이를 검토하고 의견을 제시하면 비상계획에 반영하도록 한다는 내용이다. 특히 화학공장의 사고는 지역사회에 심각한 유해물질을 배출할 수 있으나 미국의 연방규제는 비상계획에 대한 지역주민의 참여권한을 인정하지 않고 있다.
넷째, 오염의 예방을 위하여 공장이 유독성 물질의 사용을 줄이고 유해성 폐기물의 발생량이나 오염물질의 배출량을 일정시점까지 스케쥴을 정하여 점차적으로 감소시킨다는 합의내용이다. 지역주민중에서 전문가들이나 외부의 전문가들이 초빙되어 공장의 각종 시설들을 둘러보면서 오염물질의 배출에 관한 조언을 가하도록 한다는 것이다. 물론 이때 전문가들은 공장측이 아니라 지역주민측이 책임을 지도록 선정되고 운영되어야 한다. 소요되는 경비를 누가 어떻게 부담할 것인가도 중요한 합의사항이 된다.
이외에도 산업체는 지역의 인력자원들을 우선적으로 고용한다는 합의를 할 수 있으며 지역발전을 위한 기금을 출연한다는 합의도 할 수 있다. 이러한 지역사회에 대한 산업체의 노력에 대하여 지역사회의 시민단체들은 현재 진행중인 법적쟁송을 조속히 해결한다거나 허가에 대한 반대를 철회하거나, 데모를 자제하고 나아가서는 해당 산업체를 적극적으로 선전한다는 합의를 할 수 있다. 또 산업체에 대한 각종 정보에 대한 비밀을 지킬 것이라는 합의도 중요한 내용에 포함된다.
라) 강제력이 없는 기업-주민간의 합의사례
미네소타의 환경감시단체인 "환경을 위한 시민모임(Citizen for a Better Environment)"은 기업과의 자발적인 합의를 통하여 기업과 시민간의 관계를 구축해 나가고 있다. 지역사회의 구성원과 오염업체의 대표가 공동으로 지역의 오염문제를 논의하면서 법적인 요구수준을 넘어서는 오염물질 배출량의 감소목표를 상호간의 합의에 의하여 설정하였다. 필립시의 주민들과 스미스 주물공장간의 합의사례는 좋은 예를 제시해 주고 있다. 스미스 주물공장은 법적으로 요구되는 오염배출 수준을 준수하고 있었으나 여전히 지역사회를 오염시키고 있었고 지역주민들은 악취, 검댕, 연기등으로 인한 오염피해를 호소하고 있었다. 1995년 CBE는 지역주민을 조직하여 스미스 공장과 기업-주민합의 과정을 거치게 된다. 이 합의과정에서 자발적인 오염물질 배출량의 감소목표가 설정되었고 이외에도 지역주민의 고용문제도 같이 토론되었다. 합의 6개월 후 스미스 공장의 합의이행의 정도를 평가하게 되었는데 결과는 상당히 긍정적인 것이었다. 이후 스미스 공장은 오염방지를 위한 5개년 계획을 CBE와 합의하였다.
마) 강제가 가능한 기업-주민합의
현재 대부분의 GNA는 법적으로 강제가 가능한 형태로 합의되고 있다. 이러한 사례들을 살펴보면 다음과 같다.
(1) 택사스 멘체스터시의 Rhone Poluence 공장의 사례 - 설비감시에 대한 동의
택사스 맨체스터의 Rhone Poulence 공장의 사례로 맨체스터시는 전통적으로 석유화학업체들이 집중되어 있는 지역이다. 오염업체가 집중적으로 들어서 있는 다른지역과 마찬가지로 맨체스터 지역 역시 히스패닉계가 많이 살고 있는 소수인종 거주지에 속하는 지역이었다. 1992년 6월에 유독성 이산화황이 유출되는 사고가 발생하여 최소한 27명이 병원으로 이송되었다. 이사고를 계기로 맨체스터 주민들은 환경단체들의 도움에 힘입어 기업-주민합의 과정을 시작하였고 이전에 감히 꿈꾸지 못하였던 구체적인 지역주민들의 권한을 확보하는데 성공한다.
우선, Rhone Poulence 공장은 지역주민에 의하여 선정된 전문가들로 구성된 감사팀에 의하여 설비를 감사하는 것과 그 비용을 공장이 지불할 것을 동의하였다. 보다 더 구체적인 몇가지 합의사항들을 보면 다음과 같다.
첫째, 감사를 위한 위원회는 공장측이 아닌 지역주민들에 의하여 선정된다. 그 당시까지 대부분의 감시위원회들은 공장측에 의하여 선임된 사람들로 구성되어 있었다.
둘째, 감사의 범위는 광범위하여 규제준수 정도, 안전훈련, 사고 예방조치, 비상시 대응, 폐기물 분석과 정보체계, 모니터링 프로그램, 폐기물 최소화 노력 등을 모두 포함하도록 하였다.
셋째, 회사의 각종 서류들 -위험도 분석과 위해성 평가, 사고일지, 시정조치, 폐기물 최소화 계획 등- 을 공공도서관에 비치하여 대중에게 공개한다.
넷째, 시민들은 감사팀과 같이 감사에 참가할 수 있으며 다른 검사도 실시할 수 있다.
다섯째, 합의는 법적으로 구속력이 있다. 왜냐하면 이상의 조건을 충족시키는 것이 회사의 운영허가의 일부가 되도록 하였기 때문이다. 따라서 이 합의는 주민들에 의하여, 혹은 주정부나 지방정부에 의하여 강제될 수 있도록 되었다.
(2) 노동조합의 단체협상권 동의사례
노동조합은 전통적으로 직업안전과 건강문제를 기업현장에서 감시해 온 전력을 가지고 있다. 노동조합의 직업안전 감시원들은 일반 근로자들로 구성되는데 산업체 위생전문가들의 도움을 받고 있다. 노동조합의 건강 및 안전위원회는 작업장에서 파악된 각종 문제들을 기업경영진들과 협상할 때 제기하거나 정부의 관련부서에 문제를 제기한다. 환경문제와 관련하여 가장 발전된 노동조합 조직은 뉴저지 주의 하바드 산업에서 그 사례를 찾아볼 수 있다. 이 산업체의 자동차 근로자조합은 재해방지위원회를 구성하여 근로자의 건강이나 안전상의 위험, 또는 환경상의 문제를 이유로 공장내의 어떤 공정도 정지시킬 수 있는 권한을 부여받고 있다.
(3) 구체적인 회사의 개입 사례
이상에서 살펴본 각종 사례들이 기업의 각종 사업에 대한 이해관계자들의 감시권한을 강화하는 방향의 기업-주민협약이었다고 한다면 새로운 형태의 협약은 기업으로 하여금 안전이나 환경문제에 대한 매우 구체적인 목표를 설정하고 이를 이행해 나가도록 하는 형태를 보이고 있다. 리치몬드의 세브론 정유회사는 각종 환경법의 규제를 준수하지 않을 뿐 아니라 수차례의 환경사고로 악명이 높던 회사였다. 그러나 환경단체와 시민들이 참여한 GNA 과정에서 회사측은 마침내 다음의 사항을 지역사회와 합의하게 되었다. 첫째, 회사는 새로운 설비에 누출이 방지되는 안전밸브를 설치하고 기존 설비의 밸브를 고쳐 오염물질의 누출을 방지하기로 합의하였다. 둘째, 정유과정에서 발생되는 유해성 물질의 배출을 1988-1992년 기간에 60% 감축하기로 합의하였다. 셋째, 지방건강센터에 200만불을 기증하기로 하고 넷째, 사이렌과 컴퓨터를 설치하고 비상요원들에 대한 응급훈련을 실시하고, 비상 서비스 센터를 설립하고 그 재원을 조달한다는 합의를 하였다.
(4) 보다 종합적인 접근방식의 사례
캘리포니아 로데오에서 이루어진 Unocal 합의는 지금까지의 기업-주민간의 합의와는 또다른 행태를 보여주는 기업-주민간의 협약 사례라 볼 수 있다. 대부분 기업과의 협약은 대체로 환경문제 혹은 경제문제 어느 하나의 문제에만 중점적인 초점을 맞추는 협약들이었다. 그러나 새로운 협약의 형태라는 것은 바로 경제적으로나 환경적으로 영향을 받는 이해관계자들이 연합을 형성하고 경제와 환경문제가 연계된 요구를 기업체에게 하기 시작하였다는 점이다. 1994년 로데오의 우노칼 정유회사에서 누출된 화학물질로 인하여 크로켓과 로데오 지역은 심각한 오염문제를 두 번씩이나 경험하게 된다. 그러나 우노칼 정유회사는 지역사회의 우려에 전혀 반응이 없었으며 사건이후 주민들의 불평에도 아무런 관심을 표명하지 않았다. 지역사회의 분노는 심각해지고 지도자들, 환경단체, 그리고 노동조합들은 회사의 설비를 개선하고, 직장을 보전하며, 지역사회와 노동자들이 보다 큰 권한을 갖기 위한 전략을 구상하게 된다. 결국 회사는 주민들과 합의를 하게 되는데 이것은 회사의 지속적인 운영을 위해서는 토지이용 허가를 받아야 하고 토지이용 허가는 주민들이 중요한 영향력을 행사할 수 있는 허가사항 이었기 때문이었다. 유노클 합의가 다른 모든 합의들과 다른 점은 환경과 건강문제, 경제적인 문제등 대단히 광범위한 분야에 걸친 합의사항들을 만들어냈다는 점이었다.
환경 및 건강상의 이슈에 대한 합의사항들은 첫째, 대기오염 모니터링 시스템을 설치하고 모든 데이터는 대중에게 공개하며, 둘째, 정유회사에 대한 독립적인 감사를 허용하고 감시에 소요되는 모든 비용을 회사가 지불한다. 감시항목에 포함되는 것은 광범위하여 비상계획, 비상경보절차, 안전관리 프로그램등이 모두 포함된다. 셋째, 휘발성 유기화합물의 배출감소를 위하여 밸브와 펌프에 대한 모니터링을 매달 실시하고 그 결과는 대중에게 공개하며, 넷째, 공장으로부터 배출되는 오염물질로 인한 건강상의 위험에 대한 평가를 실시하고 진단과 치료를 위한 의료센터에 대한 자금을 지원한다. 이외에도 유노칼 공장은 건강상 위협에 대한 데이터베이스를 작성하고, 영구적인 모니터링 시스템을 설치하고, 회사내 자전거 도로를 설치하며 공장내 식물재배를 위하여 매년 3만불씩을 투자한다는 합의를 하게되었다.
경제적인 이슈에 대한 합의사항들은 우선 직업훈련프로그램을 위한 장기간의 자금지원을 약속하고, 지역사회의 주민들에게 일거리 제공 우선권을 부여하였으며, 지방교통사정과 기반시설의 확충을 위하여 4.5백만불을 투자하기로 약속하고 15년동안 매년 30만불을 지역공동체의 학교와 직업훈련에 사용하기로 약속한다는 등의 합의를 하게 되었다.
(4) GNA에 대한 평가
기업-지역주민간의 우호적인 합의에 의한 사업의 진행은 이미 발생하고 있거나 앞으로 더욱 심각하게 발생할 환경분쟁을 사전에 방지한다는 예방적인 차원에서, 그리고 법적으로 해결이 힘든 지역사회에서의 특수한 환경고충들을 해결할 수 있다는 장점을 지니고 있다. 그리고 지난 수년간 기업-지역주민간의 우호적인 합의는 빠르게 확산되면서 긍정적인 효과를 가져온 것도 사실이다. 그럼에도 불구하고 이 해결방식은 개선되어야 할 많은 과제를 안고 있다. 우선 지역사회에서 기업의 존재는 한편으로는 환경문제를 야기시키면서도 다른 한편으로는 일자리를 창출하면서 지역경제에 도움을 주기 때문에 이 합의과정에 참여하는 지역사회의 주민들이 기업의 입장을 극단적으로 난처하게 할 수 없다는데서 한계를 드러낸다. 이러한 점들은 유노칼 공장의 합의가 이후에 철저하게 이행되지 않은 부문이 많았고 합의가 이루어진지 두달이 겨우 지난 시점에서 또 다른 환경사건이 발생하였음에도 불구하고 일자리를 잃을지도 모른다는 두려움 때문에 공장운영의 철저한 개선이나 폐쇄를 강하게 주장하지 못하였다는데서도 나타난다.
이러한 점은 결국 기업체의 힘과 지역주민들간의 힘의 불균형에서 비롯되는 것이며 여기서 다시 주정부나 연방정부의 역할이 중요함을 알 수 있다. 기업에 대한 허가나 각종 평가 그리고 처벌들을 주민들의 요구가 충족될 때까지 유보시킴으로써 정부는 지역사회의 주민들이 기업과 효과적으로 협상을 할 수 있는 길을 마련해 나가야 할 것이다. 이러한 관점에서 새로운 법체계의 마련이 필요하다고 볼 수 있다. 산업활동으로 인하여 영향받는 주민들이나 지방자치체로 하여금 기업체들과 협상할 수 있는 권한을 부여한다던가, 환경에 악영향을 미치는 공장의 폐쇄시 근로자들의 소득과 직장의 안전을 보장할 수 있도록 하는 새로운 법체계의 마련이 필요하다는 것이다.
새로운 기구의 설치도 필요하다. 예를 들면 지역주민들이 정기적으로 기업의 행태를 모니터링할 수 있도록 하고 기업행태가 지역사회의 이익에 반하는 방향으로 전개될 때 기업에 새로운 조건을 부여하거나 제재를 가할 수 있는 기구의 설립이 필요할 수 있다는 것이다(Lewis, 1998).
3) 환경분쟁조정 (Environmental Dispute Settlement, Environmental Dispute Resoultion)
가) 환경분쟁조정
환경분쟁조정(EDS)은 비공식적이며 대면접촉을 통한 협상과 동의의 형성으로 환경문제로 인한 각종 분쟁을 해결하려는 노력을 총칭한다(Amy, 1990, 212).
이 환경분쟁해결은 법적인 분쟁해결 방안의 대안으로 제시된 것으로 대안분쟁해결(Alternative Dispute Resolution) 방안의 일종이라고 볼 수 있다. 이 대안분쟁해결 방안은 지나치게 법원 쟁송을 통하여 분쟁을 해결하려는 미국인들의 경향에 대한 하나의 반작용에서 시작된 것이라 볼 수 있다. 미국에서 환경분쟁 해결방식이 이용되기 시작한 초기에는 대부분이 장소입지와 관련된 분쟁에 관련되어 이 방식이 사용되었는데 1974년부터 1984년까지 접수된 건수중 약75%의 분쟁은 특정한 입지문제와 관련된 분쟁이었다(Amy, 1990, 213). 예를 들면 지역의 분쟁은 주로 새로운 쇼핑센터의 입지에 관한 분쟁, 공원과 녹지, 하수처리설비, 광산, 비행장소음, 습지보호, 목재관리, 수질, 유해폐기물질 입지선정등과 같이 주로 장소선정의 문제와 관련된 분쟁이었다. 이중에서 가장 유용하게 환경분쟁 해결방식이 이용된 것은 토지이용과 관련한 분쟁과 자연자원의 관리와 관련된 분쟁이었다. 최근에 들어 환경분쟁해결은 개별사건에 대하여 사안별로 적용되던 경향에서 벗어나 이러한 분쟁해결과정을 각종 환경의사 결정과정에 제도화하여 정규적으로 사용하려는 노력이 진행되고 있다.
나) 환경분쟁조정의 장점
환경분쟁조정의 장점들은 다음과 같다(Amy, 1990, 215-221). 첫째, 법적인 쟁송보다 빠르고 저렴하게 문제를 해결할 수 있다. 둘째, 법적인 쟁송이 오랜 시간을 요하는 것은 잘 알려져 있다. 쟁송기간의 지체는 막대한 소송비용을 유발한다. 이는 특히 재정적능력이 취약한 환경단체나 작은 지방조직체에게는 치명적이다. 셋째, 환경분쟁해결은 실질적인 분쟁문제를 해결할 수 있다. 법적인 쟁송은 종종 환경문제의 핵심적인 문제를 해결하지 못하고 놓치는 경우가 많다. 환경론자들은 단지 어떤 프로젝트에 동의하지 않는다는 점만으로 개발업자들을 법정에 세울 수는 없다. 구체적인 법적인 근거가 있는 경우에만 가능한데 이러한 법적인 근거라는 것은 종종 환경분쟁의 핵심과는 거리가 먼 것인 경우가 많다는 것이다. 예를 들면 환경론자들은 개발업자들이 환경영향평가를 옳게 하지 않았다는 점을 들어 법적인 쟁송을 제기하는데 이 경우 판결은 개발업자들로 하여금 환경영향평가를 다시하도록 하는 것이 대부분이다. 그러나 실재로 환경론자들이 원하는 것은 사업을 포기하도록 하거나 아니면 사업계획의 상당부분에 대한 수정을 가하도록 하는 것이다. 결국 쟁송은 계속되기 마련이다. 환경분쟁조정은 분쟁의 실질적인 이슈를 파악하고 이를 해결하도록 해 준다는 것이다. 중재자들의 노력은 비공식적이고 융통성있는 것이어서 분쟁당사자들로 하여금 법적인 문제를 넘어서 분쟁의 근본적인 원인에 대한 토론과 합의를 이끌어 내도록 한다는 것이다. 많은 경우에 분쟁당사자들은 분쟁의 상당부분이 잘못된 의사전달과 오해에 있었음을 깨닫게 되고 처음에 생각했던 것처럼 난해한 분쟁거리가 아니라는 것이 밝혀지기도 한다(Amy, 1990, 217).
넷째, 환경분쟁조정은 제로섬 게임이 아니라 윈-윈 전략을 구사한다. 서로가 덕을 볼 수 있는 합의는 분쟁을 옳고 거르고, 좋고 나쁘고, 맞고 틀리고 등의 도덕적인 관점에서 보지 않는데서 이루어 질 수 있다. 분쟁 당사자들이 자신은 옳고 상대방이 그르다고 생각하기 시작하면 합의는 이루어 질 수 없는 것이다. 도덕적인 관점에서 문제를 볼 것이 아니라 이해관계의 관점에서 분쟁을 볼 수 있어야 한다는 점이다. 이해관계에 대한 협상이 도덕적인 관점을 협상하는 것보다 훨씬 쉬운 것은 물론이다. 윈-윈 협상을 이끌어 낼 수 있는 또 다른 중요한 관점은 분쟁당사자들이 지닌 이해관계는 반드시 갈등관계에 있는 것만이 아닐 수 있다는 점을 인식하는 것이다.
다) 환경분쟁조정에 대한 비판 의견들
그러나 환경분쟁조정에 대한 비판 의견들도 만만치 않다. 첫째, 환경분쟁조정 옹호론자들이 법적쟁송에 가하는 비판은 상당 부분 왜곡되고 과장된 비판들이며 둘째, 환경분쟁조정은 환경론자들보다는 기업체들에게 더 유리하게 작용할 수 있다는 점을 간과하고 있으며, 셋째, 환경갈등의 근본적인 성격에 대한 이해를 왜곡시킬 수 있다고 비판한다.
더구나 비판론자들은 환경분쟁조정 방식은 빠르지도 않으며 저렴하지도 않다고 주장한다. 날로 늘어만 가는 환경쟁송으로 말미암아 법원에서의 환경분쟁해결은 오랜시간이 걸린다고 옹로론자들은 주장한다. 환경분쟁 건수가 급격하게 증가한 것은 사실이지만 법원에 제기된 환경쟁송의 수는 1978년 519회에서 1983년 456회로 줄어들고 있다고 주장한다.
또, 환경분쟁조정에 의한 환경분쟁의 해결이 법원에의 쟁송의 경우보다 빠르다는데에는 문제가 있다고 주장한다. 대부분 오랜시간이 소요된 법원에서의 환경쟁송 문제는 특별한 케이스에 대한 예외적인 경우로서 아직까지 어느 형태의 분쟁해결방식이 더 빨리 해결되었는가에 대한 체계적인 연구는 없다는 것이다.
더구나 중재가 쟁송보다 저렴하다는 것도 증명되지 않은 주장에 불과하다고 주장한다. 중재는 쟁송의 대체물이 아니라 보통 법적인 쟁송과 같이 진행된다. 따라서 추가적인 변호사 비용과 중재자들에 대한 보수지급의 문제가 발생한다. 더구나 재판없이 중재만 진행된다 하더라도 중재자에 대한 비용은 법적인 쟁송에 소요되는 비용보다 더 비쌀 수 있다. 더구나 연방법은 환경단체들에 대한 변호사비용을 사후에 보상해주도록 하고 있지만 중재노력에 대해서는 보상을 인정해 주지 않고 있다.
이외에도 지적되는 비판은 환경분쟁해결에 있어서의 접근성의 문제이다. 환경단체에 있어서 환경분쟁조정은 불리한 점이 있다는 것이다. 옹호론자들은 환경분쟁조정이 새로운 시민참여의 한형태로 참여를 원하는 모든자는 참여가 가능하다고 주장하고 있으나 이러한 동등한 참여가 실재로 이루어지는지는 불확실하다. 중재자는 누가 참여할 것인가를 결정하게 되는데 협상과정을 촉진시키기 위하여 되도록 적은 수를 참여시키려 하는 것이 일반적이다. 이때 참여를 결정짓는 기준으로는 보통 권력기준이 사용되는데 이 과정에서 힘없고 잘조직되지 않은 환경단체들은 곧잘 제외되어 버리게 되며 이러한 경향은 지방환경조직의 경우에는 더욱 심하게 나타난다.
중재노력에 있어서 힘의 불균형 문제도 지적된다. 불평등한 접근성의 문제를 해결한다 하더라도 다양한 참여자들간의 힘의 불균형은 심각한 문제를 발생시킨다. 중재가 잘 작동되는 것은 혐상 참여자들간의 힘의 균형이 이루어진다는 것이 전제가 되는 것이었다. 따라서 참여자들간의 힘의 균형을 이루는 것은 정당한 협상결과를 도출하기 위하여 필요한 전제조건이기도 하다. 힘의 불균형은 협상전문성의 불균형으로 나타나기도 한다. 환경단체나 시민단체들, 특히 지방의 조직인 경우 협상에 있어서는 모두 초보자들이다. 힘의 불균형은 과학 및 기술적 전문성의 차이로 나타나기도 한다. 분쟁은 보통 특정한 오염물질이나 개발행위의 환경영향에 관한 논쟁인 경우가 많은데 이러한 분쟁은 필연적으로 전문성이 요구되며 이러한 정보를 가장 잘 획득할 수 있는 집단에게 협상은 유리하게 전개되기 마련이다. 다시 한번 기업과 산업체는 유리한 입장에 서게되는 것이다. 결국 환경분쟁조정도 특수이익과 권력 그리고 자원을 소유한 자들이 유리한 의사결정을 유도해 낼 수 있는 정치적 의사결정과정에 불과하게 되어버린다는 것이다.
또 비판론자들은 환경분쟁조정이 환경론자들보다는 기업가들을 만족시킨다고 주장한다. 비판론자들은 환경분쟁조정이 환경론자들의 행동의 정당성을 훼손하고, 환경론자들의 관심을 법정으로부터 멀어지게 만드는 기업들의 켐페인전략의 일부로 보기도 한다. 예를 들어 어떤자들은 기업들이 환경분쟁조정을 지지하는 이유는 분쟁의 해결과정이 환경보호를 위하여 법원을 이용하는 사람들에 대한 암묵적인 비난을 포함하고 있는 것이기 때문이라고 주장하기도 한다.
미국에서 이 EDR의 유명한 옹호자는 워싱턴의 보전재단(Conservation Foundation) 인데 이 재단은 한 번도 강한 환경운동을 전개한 적이 없으며 기업과 산업체와는 유난히 긴밀한 관계를 유지해오는 단체라는 점을 비판한다. 시민회원제에 의한 조직이 아니며 대부분의 운영자금을 기업의 기부금이나 보조금에 의존하고 있는 단체라는 것이다 (Amy, 1990, 225).
환경분쟁해결방식에 대한 이상의 논의들은 환경정치와 환경운동에 대한 논쟁과 깊은 연관성을 가지고 있다. 결국 이러한 논의들은 환경문제를 어떠한 문제로 인식하는가 인식의 차이를 둘러싼 논쟁이라고도 볼 수 있다. 환경분쟁조정은 많은 가정에 입각해 있는데 이러한 가정들이란 첫째, 대부분의 환경분쟁은 가치나 원칙상의 갈등과는 관계가 없다는 가정, 둘째, 대부분의 분쟁은 잘못된 정보의 전달이나 의사소통상의 오해에서 발생한다는 가정, 셋째, 모든 분쟁당사자들은 동등한 이해관계와 관심을 가지고 있다는 가정, 넷째, 타협은 분쟁의 최상의 해결책이라는 가정, 그리고 다섯째, 기업과 환경론자들의 이해관계는 양립이 가능하다는 가정등이다.
그러나 비판론자들은 이러한 가정자체들을 비판한다. 옹호론자들이 보는 환경문제의 인식은 왜곡되어 있고 위험하도록 순진하다고 주장한다. 이들은 환경분쟁은 의사전달의 잘못과는 하등의 상관도 없으며 의사소통의 잘못과도 아무런 관계가 없다고 주장한다. 오히려 근본적인 가치, 이해관계, 원칙상의 차이에서 환경분쟁이 연유한다는 것이다. 환경론자들은 환경파괴와 오염을 비도덕적이며 비윤리적인 것으로 보며 서구인들의 세계관을 새로운 환경윤리로 대체할 것을 주장하고 있다는 것이다
또 다른 가정은 타협은 분쟁해결에 가장 좋은 해결책이라는 것이다. 그러나 환경론자들이 경제발전으로부터 자연지역을 보호하려는 경우를 생각해 볼 수 있다. 이 경우 협상에 의한 타협으로 적절한 환경보호 조치를 취한 상태에서 광산 활동을 제한적으로 허용하는 것은 환경론자들의 입장에서 보면 모두가 덕을 보는 타협이거나 합리적인 타협의 결과로 볼 수 없다. 앞으로의 개발을 위한 선례를 남긴 매우 위험한 사례로 본다는 것이다. 환경분쟁조정은 "우리가 지금 여기 이시점에서 광산을 필요로 하는가"라는 보다 근본적인 질문에서 "이 광산을 어떻게 하면 더 잘 만들 수 있겠는가"라는 세부적인 질문으로 관심의 초점을 흐리게 한다. 결국 환경분쟁조정은 시작부터 개발론자들의 이해관계에 도움이 되도록 문제를 제기하고 환경론자들에게는 불리하도록 문제를 제기한다는 것이다(Amy, 1990, 228).
라)우리나라의 환경분쟁조정제도
환경분쟁조정제도는 우리나라에서 1991년 도입되어 알선, 조정, 재정의 세가지 유형으로 운영되고 있으며 환경오염으로 인한 손해배상의 책임에 관한 재정은 중앙환경위원회에서 전담하고 특별시, 광역시, 각 도에 설치된 지방환경위원회에서는 알선과 조정에 의해 환경분쟁을 담당하고 있다(환경부, 1997:325; 환경오염피해분쟁조정법 제3조, 제10조, 제16조, 제28조).
그러나 현행 환경분쟁조정 제도는 이미 발생된 환경오염피해구제 위주에서 예상피해 분쟁조정제도를 적극 활용하여 피해발생전의 사전예방적 기능을 강화하여야 할 것이라는 점, 일조권이나 조망권등 새롭게 환경권의 내용으로 대두되는 권리와 관련된 분쟁도 환경분쟁으로 취급할 수 있도록 분쟁조정의 대상을 확대하여야 할 것이라는 점, 환경분쟁조정위원회의 독립성을 강화시켜야 할 것이라는 점들이 지적되고 있다 (안종운, 1995). 또, 당사자의 자율성이 제한되어 있어 대체적분쟁해결제도의 원래의 취지를 충분히 살리지 못하고 있으며 (김준한, 1996), 분쟁해결기구 자체에 대한 불신이 높다는 점들도 지적되고 있다(사득환, 1997).
6. 낙동강 위천공단의 환경분쟁에 대한 시사점
이상으로 환경분쟁의 해결을 위한 사전적 예방조치라 볼 수 있는 계획과정의 투명성 확보와 기업-지역주민간의 합의, 그리고 사후적 분쟁해결 방안이라 할 수 있는 환경분쟁조정제도를 살펴보았다. 그리고 우리나라의 현행 환경분쟁조정제도가 지닌 문제점들도 간략하게 살펴보았다.
그동안 많은 논란을 거듭해 오고 있는 팔당상수원 문제를 둘러싼 경기, 강원, 서울지역의 분쟁이나 본 논문에서 다룬 낙동강 위천공단을 둘러싼 환경분쟁에서 어느 일방도 환경분쟁조정위원회에 분쟁의 조정을 신청하지 않고 있다는 점은 현행 분쟁조정제도가 가지고 있는 한계를 역설적으로 보여주고 있다고 할 수 있다. 분쟁조정위원회의 분쟁조정의 실효성과 공정성에 신뢰를 가지지 못하기 때문이라고 볼 수 있다. 이렇게 보면 장기적으로 환경분쟁조정제도가 지적되고 있는 문제점들을 개선해 나가야 하겠으나 이와는 별도로 분쟁당사자들간의 직접적인 참여와 합의에 의한 분쟁의 조정을 적극적으로 유도해 나가는 것이 바람직스러울 수 있다. 이상의 논의들을 바탕으로 낙동강 위천공단 환경분쟁의 해결을 위한 시사점들을 정리하면 아래와 같다.
1) 계획과정의 투명성 확보
먼저 위천공단 조성을 둘러싼 각종 정책결정과 계획과정에서의 투명성 확보가 우선적으로 고려되어야 할 것이다. 환경정책의 결정 및 집행과정에서 공개성, 주민참여, 정보공유, 투표등 절차적 정당성의 문제로 인하여 환경갈등이 발생한다는 점은 누차 지적되어 왔다(사득환, 1997; 김항규, 1995). 지역경제의 활성화와 먹는 물 안전성의 확보라는 절박한 이해관계의 대립이 충분히 예견되는데도 불구하고 대구시의 일방적인 위천공단조성 발표는 핵심적인 이해관계자가 참여하지 않은 상태에서의 결정이었다는 점에서 애초부터 갈등의 소지를 지닌 채 출발하였다고 볼 수 있다. 그러나 대구시의 위천공단 조성 발표 이후 많은 경제적 여건의 변화가 있었다는 점을 감안한다면 현 시점에서 대구시의 당초 계획에 대한 진지한 재검토 작업이 양 당사자들의 참여하에 공동으로 이루어질 필요가 있을 것이다. 양 지역간에 합의기한을 설정하고 이해당사자들이 참여한 상태에서 지역경제의 활성화, 수돗물의 안전성을 동시에 만족시킬 수 있는 지역별 대안을 마련하고 이에 대한 충분한 논의과정을 거치며 합의를 이루어 나가도록 유도하여야 할 것이다. 이과정에서 양 지역정부는 자문역할과 절차적인 조정자와 촉진자로서 역할 할 수 있을 것이다. 여기서 핵심적인 논의사항들은 예를 들면 공단의 조성이 지역경제의 활성화에 과연 어느정도의 파급효과가 있을 것인지, 공단의 적정규모는 어느 정도나 되어야 할 것인지, 수돗물의 안정성을 확보할 수 있는 방안은 무엇인지 등에 대한 논의들이 포함될 수 있을 것이다.
2) 공단입주업체와 지역주민간의 우호적 합의
첫 번째 단계에서의 협의과정이 공단조성을 둘러싼 거시적인 차원에서의 협의라 한다면 두 번째 단계에서의 협의는 공단에 입주할 입주업체와 이해관계 지역주민들간의 보다 구체적인 운영사항에 관한 협의라 볼 수 있다. 이러한 운영사항에 관한 합의는 공단이라는 특수성 때문에 업체들과의 개별적인 합의보다는 지방자치단체와의 일괄적인 타협을 통해서도 가능하겠으나 업체들의 입주시기와 종류가 제각기 다를 수 있다는 점을 감안한다면 일단 원칙적인 운영방안은 일괄적으로 입주업체들에게 적용하되 세부적인 사항들은 입주업체들과 지역주민들과의 개별적인 협상의 여지를 남겨두는 것이 안전하다고 볼 수 있다. 이 과정에서 중요한 논의의 대상은 예를 들면 GNA 프로그램에서 보았듯이 입주공장의 각종 정보에 대한 지속적인 접근권의 보유, 시설물들에 대한 검사권한의 확보, 추가적인 오염감소 계획과 모니터링에 관련된 합의, 사고시 비상계획에 대한 발언권의 확보, 지역경제와 환경보전을 위한 각종 기금의 출연 등을 생각할 수 있을 것이다. 이러한 합의는 공장의 운영 허가등과 연관시켜 강제성을 갖도록 하여야 할 것이다. 이에 대한 대가로 지역주민들은 관련기업체에 대한 긍정적 이미지의 확산, 생산된 제품의 우선적인 구매를 제시할 수도 있을 것이다.
7. 결론
환경분쟁이라 하면 흔히들 보전가치와 성장가치간의 갈등으로 이해한다. 그러나 지방자치 이후 우리주변에서 보여지는 대부분의 환경갈등은 근본적인 가치문제로 인한 갈등보다는 이해관계의 대립으로 인한 갈등이 대부분을 차지한다. 그래서 이러한 갈등의 원인을 가해자와 피해자간의 재산권 문제의 갈등이나 지역주민간의 갈등으로 단순화시키기도 하고 지역 이기주의로 매도하기도 한다. 그러나 이러한 갈등은 재산권이나 환경권의 보호를 위해 표출되는 것으로 정당한 것으로 보아야 한다. 여기에는 그간 행해진 정부의 환경정책에 대한 근본적인 불신이 뿌리깊이 내재해 있기 때문으로 보아야 할 것이며 공동의 이익을 도외시한 개인이나 지역의 이익만을 위한 행동으로 보면서 일방의 비용부담만을 요구하는 시각은 근본적으로 수정되어야 할 것이다. 이것은 가해자가 피해자를 오히려 비난하는 것과 마찬가지이기 때문이다.
경제적으로 낙후한 지역이 지역경제를 활성화 하겠다는 것과 안심하고 마실 수 있는 상수원을 확보하겠다는 것을 누구도 잘못된 것이라고 할 수 없을 것이다. 그러나 우리가 여기서 놓치지 말아야 할 것은 이러한 환경분쟁이 지역간의 감정 대립으로 확대되면서 지역간의 갈등으로 전개되어서는 안된다는 점이다. 이것은 환경분쟁의 궁극적인 형태는 지역주민간의 갈등이 아니라 끊임없는 자원의 추출로 이윤의 확보를 우선적으로 추구하는 자본의 논리와 깨끗한 환경을 요구하는 대중간의 갈등으로 압축되어 나갈 것이기 때문이다.
자본의 국제화가 진척되면 이러한 현상은 더욱 심화될 것으로 예상되며 주민들의 환경보전을 위한 노력도 더욱 어려운 과제에 직면할 것으로 예상된다. 지역의 기업체들이 설사 환경문제에 관심을 가지더라도 초국적 기업의 의사결정은 이러한 지역적 환경문제에 대한 고려를 무력하게 할 수 있기 때문이다. 그렇기 때문에 혹자는 "지구적으로 생각하고 지역적으로 행동하라 (Think globally, act locally)"는 명제로는 이제 불충분하며 "지역적으로 감시하고 광역적으로 행동하라 (Mobilize extralocally, monitor locally)"는 명제로 바뀌어져야 할 것을 주장하기도 한다 (Gould et.al, 1996). 주민들의 에너지는 지역주민간의 갈등에 소모될 것이 아니라 자본논리에 의한 기업의 의사결정과 경제성장을 기본축으로 하는 정부의 의사결정으로부터 지역의 환경을 보전하기 위한 지역적 감시, 그리고 광역적 연대와 행동을 위하여 축적되고 사용되어야 할 것이다.
그러나 우리나라 지방자치 시대 이후 발생하고 있는 각종 환경분쟁들의 양상을 보면 성장과 보전간의 근본적인 가치갈등에서 환경분쟁이 발생된다기 보다는 당사자간의 이해관계의 대립에서 발생하는 환경갈등의 빈도가 더 큰 양상을 보이고 있는 듯하다.
이같이 대부분의 환경갈등이 근본적인 가치문제의 상충으로 인한 갈등이 아니라 상호간 이해관계의 대립으로 인한 갈등이란 점은 이를 둘러싼 해결이 누가 또는 무엇이 옳고 그르냐에 대한 결정에 따라 해결되어야 할 것이 아니라 이해관계 당사자들간의 적절한 조정과 타협에 의해 해결되어야 할 것임을 말해주고 있다고 볼 수 있다.
본 논문 역시 당사자간의 합의를 중심으로 한 대안적 환경분쟁 해결 방안을 제시한다. 그러나 기존의 연구들이 주로 절차적인 중요성을 규범적인 절차들과 문제점을 중심으로 기술하여 실재 분쟁해결을 위한 구체적인 사례의 제시가 부족하였다는 점, 그리고 분쟁의 예방적인 측면에 대한 고려가 미약했다는 점을 감안하여 사례중심으로, 그리고 사전적, 사후적 환경분쟁 해결방안들을 검토한다. 이를 위하여 본 논문은 크게 세부분으로 구성되어 있다. 첫째, 환경정책의 일반적 특성과 환경정책의 구조적 요인에서 발생하는 갈등의 원인, 그리고 낙동강 위천공단 조성을 둘러싼 환경정책의 특성을 고찰한다. 둘째, 낙동강 위천 환경분쟁의 배경과 전개과정을 살펴본 후, 셋째, 환경분쟁해결 방안으로 사전적 예방조치로 볼 수 있는 계획의 투명성 확보, 기업-지역주민간의 우호적 합의, 그리고 사후적 조치로 주로 이용되고 있는 환경분쟁 조정제도들을 차례로 고찰하면서 낙동강 위천공단 환경분쟁에 대한 해결방안을 제시하고자 하였다.
1. 서론
현대사회가 직면하고 있는 희소한 자연환경 자원을 둘러싼 딜렘마는 경제성장을 위한 자본 및 공공기관의 요구들과 대중들의 깨끗한 환경, 건강과 휴식, 심미적인 경관가치에 대한 요구를 동시에 충족시켜야 한다는 점이다. 이러한 딜렘마 속에서 발생하는 환경분쟁은 주로 다양한 사회집단들이 자신들의 욕구를 충족시키기 위하여 자연자원에 대한 접근권을 우선적으로 확보하려는 과정에서 발생하는 갈등으로 흔히들 인식된다(Gould et.al., 1996:5). 이렇게 보면 환경분쟁은 경제적인 가치와 보전적인 가치간의 근본적인 갈등에서 비롯되는 것으로 보여진다.
그러나 우리나라 지방자치 시대 이후 발생하고 있는 각종 환경분쟁들의 양상을 보면 성장과 보전간의 근본적인 가치갈등에서 환경분쟁이 발생된다기 보다는 당사자간의 이해관계의 대립에서 발생하는 환경갈등의 빈도가 더 큰 양상을 보이고 있는 듯하다. 이러한 경향은 1995년 6월 27일 지방선거 이후 약1년 동안 발생한 주요 환경관련 분쟁 38건 중에서 기본적으로 보전과 성장 가치간의 갈등으로 인한 환경분쟁은 7건인 반면 당사자 이해관계의 대립에서 발생한 환경분쟁이 31건을 차지하고 있다는 점에서도 나타나고 있다(한국지방행정연구원, 1996). 특기할 만한 사실은 중앙정부와 지방자치단체간의 환경갈등은 성장과 보전가치로 인한 갈등과 이해관계의 대립으로 인한 갈등이 어느정도 균형을 보이는 반면, 광역자치단체간, 광역과 기초자치단체간, 기초자치단체간을 포함하는 지방자치단체 상호간의 환경갈등은 거의 대부분이 이해관계의 대립으로 발생하고 있으며 중앙정부 및 지방정부와 지역주민간의 환경갈등 역시 압도적으로 이해관계의 대립에서 발생하는 환경분쟁이 다수를 차지하고 있다는 점이다(한국지방행정연구원, 1996).
이같이 대부분의 환경갈등이 근본적인 가치문제의 상충으로 인한 갈등이 아니라 상호간 이해관계의 대립으로 인한 갈등이란 점은 이를 둘러싼 해결이 누가 또는 무엇이 옳고 그르냐에 대한 결정에 따라 해결되어야 할 것이 아니라 이해관계 당사자들간의 적절한 조정과 타협에 의해 해결되어야 할 것임을 말해주고 있다고 볼 수 있다. 다시말하면 가치갈등과 이해갈등에는 각기 다른 해결책이 적합하며 전자는 사법부에서 제공하는 법에 의한 재판에 의하여 적절히 해결될 수 있으나 후자는 어떤 형태를 지니던 당사자간의 협상 또는 타협의 형태가 더욱 적절하다는 것이다(김준한, 1996:40).
본 논문 역시 당사자간의 합의를 중심으로 한 환경분쟁 해결 방안을 제시하고자 한다. 그러나 기존의 연구들이 주로 절차적인 중요성을 규범적인 절차들과 문제점을 중심으로 기술하여 실재 분쟁해결을 위한 구체적인 사례의 제시가 부족하였다는 점, 그리고 분쟁의 예방적인 측면에 대한 고려가 미약했다는 점을 감안하여 사례중심으로, 그리고 사전적, 사후적 환경분쟁 해결방안들을 검토하고자 한다. 이를 위하여 본 논문은 크게 세부분으로 구성되어 있다. 첫째, 환경정책의 일반적 특성과 환경정책의 구조적 요인에서 발생하는 갈등의 원인, 그리고 낙동강 위천공단 조성을 둘러싼 환경정책의 특성을 고찰한다. 둘째, 낙동강 위천 환경분쟁의 배경과 전개과정을 살펴본 후, 셋째, 환경분쟁해결 방안으로 사전적 예방조치로 볼 수 있는 계획의 투명성 확보, 기업-지역주민간의 우호적 합의, 그리고 사후적 조치인 환경분쟁 조정제도들을 차례로 고찰하기로 한다.
2. 환경정책의 특성과 분쟁의 구조적 요인
1)환경정책의 일반적 특성
환경정책의 특징은 무엇보다도 정책의 관심영역이 광범위한데 있으며 또, 과학적인 조사연구와 정확한 정보의 필요성이 어느 정책영역보다 크다는데 있다. 생태학적인 관점에서 유래된 視角이긴 하지만 "모든 것이 서로 다른 모든 것에 연결되어 있는" 환경문제의 특성은 이에 대응하는 환경정책의 관심 영역이 그만큼 광범위하고, 모든 영역에 깊숙히 파고 들고 있을 것이라는 점을 충분히 예견케 한다. 자연환경을 보호하고, 인간의 건강과 안전을 보호하고, 식량의 생산, 야생 동식물의 보호, 나아가서는 자연경관의 보호까지를 대상으로 하는 등 환경정책의 대상영역은 실로 광범위하다. 그런데 환경정책이 관심을 가지는 이러한 영역들은 대부분이 궁극적으로는 인간의 생존과 직결되는 성격을 지니고 있는 영역이다. 그럼에도 불구하고 과거의 경험에 비추어 볼 때, 환경정책이 앞으로 획기적으로 변화하지 않는 한, 더러운 공기, 마실 수 없는 물, 버릴 곳이 없는 쓰레기, 널리 퍼진 유해 폐기물, 사라져 가는 동식물, 오존층의 파괴, 산성비, 지구온난화등 이루 헤아릴 수 없이 수많은 환경문제는 앞으로 더욱 악화되어 나갈 것으로 예상된다. 이는 곧 지구상에 거주하는 인간의 생존을 위협하는 문제들인 것이다. 따라서 민주주의적인 정책과정에서 우리가 대부분 당연시 하며 받아들이는 협상과 조정, 타협과 양보등의 정치적 해결보다 과학적 조사와 연구결과에 기반한 정확한 원인의 파악과 이에 대응하는 합리적인 정책의 형성이 어느 다른 정책보다 필요한 정책분야라 할 수 있다는 것이다(Ingram, 1981:687).
그러나 환경정책이 지닌 정책유형별 특성을 살펴보면 다른 어떤 정책보다도 더 정치적 협상과 타협의 결과물이 될 가능성이 높은 정책임을 알 수 있다(Lowi, 1972; Ripley & Franklin, 1984; Wilson, 1990). 대부분의 환경정책은 규제정책적인 특성을 지니고 있는데 윌슨이 지적하고 있듯이 규제로 인한 비용의 부담은 피규제자에게 집중되는 반면 수혜자가 받는 편익은 광범위하게 분산되는 특징을 가진 정책이다(Wilson, 1980). 따라서 피규제자는 규제의 형성과 집행에 있어서 규제완화 또는 규제회피의 강한 유인을 가지게 되는 반면, 일반 대중은 넓게 분산되고 있는 편익의 성격으로 인해 이의 보호를 위한 적극적인 유인을 가지지 않는 것이 일반적인 현상이다. 이러한 특징들이 환경정책에서 강하게 나타날 수 있다는 것은 환경정책은 기업의 완강한 저항에 직면하여 그 형성이 매우 지연될 수 있으며 설사 만들어진다 하더라도 그 강도가 약하게 될 가능성이 크고 또 집행과정에서 피규제자에게 유리한 방향으로 전개될 가능성이 많다는 것을 암시한다(문태훈, 1997:41).
2) 낙동강 위천공단 조성정책의 구조적 특징
본 논문에서 고찰하는 낙동강 위천공단 조성을 둘러싼 환경정책은 윌슨이 분류하는 정책유형에 따르면 편익과 비용이 어느 한 집단에 집중적으로 발생하는 이익집단의 정치과정을 나타내는 정책구조상의 특성을 가지고 있다. 이 경우 대구 경북지역이나 부산 경남지역의 주민들을 제외한 나머지 국민들은 결과가 어떻게 되건 자신들에게는 큰 영향을 미치지 않을 것이기 때문에 비록 어느 한편의 견해에 동조를 하기는 하겠지만 정책과정에 강한 영향력을 미칠 만큼 강한 여론을 형성하지는 못한다. 그러나 이러한 일반국민들의 입장과는 달리 편익을 받는 지역의 사람과 비용을 부담하는 사람 모두는 강한 정치적 행동동기가 발생한다. 편익을 크게 하기 위하여, 또는 비용의 부담을 줄이기 위하여 이익갈등을 강하게 표출하게 되는 것이다. 결국 이러한 종류의 정책은 최종적으로 양편이 모두 어느정도 만족할 수 있도록 하는 타협선에서 정책이 결정되는 경우가 일반적이다.
바로 이러한 정치적 타협에 의한 정책결정은 위에서 살펴본 환경정책의 합리적이고도 과학적이어야 할 필요성을 저해하게 되는 것이 된다. 식수원의 보호를 위한 최선의 방안은 무엇인지, 위천공단의 조성이 과연 어느정도의 지역경제활성화 효과를 가져올 수 있는 것인지, 공단의 적정규모는 어느정도인지, 또, 입주업체들은 어떤 종류의 산업체들이 입지하는 것이 최선인지, 입주업체들에 대한 환경관리는 어떻게 할 것인지 등에 대한 가장 합리적이고 과학적인 결정이 이해관계자들의 타협선에서 머물게 될 가능성이 많다는 것이다. 정책이라는 것이 어차피 진공상태에서 만들어지는 것이 아닌 한 타협과 조정은 불가피하게 될 것이나 환경정책의 합리성을 최대한 확보할 수 있는 상태에서 타협과 조정을 가능하게 하는 방법은 절차적인 엄밀성과 공정성을 확보하는데서 그 해결책을 찾아야 할 것이다.
3. 낙동강 위천공단 환경분쟁의 전개와 내용
위천공단 조성사업이 처음 거론되기 시작한 것은 1989년 대구염색공단 입주업체를 제외한 260여 염색업체들이 환경오염문제를 해결하기 위하여 제2의 염색공단으로 현재 위천공단예정지를 지목하면서 부터였다(조선일보, 1996.11.25). 이후 1991년 경상북도와 달성상공회의소가 공장용지난이 심각한 섬유 염색 기계업체들의 입주를 위해 당시 대구시 달성군 논공면 위천리 일대 104만평에 지방공단을 만들기로 하면서 위천공단논의는 본격화되었다. 그러나 이 계획이 발표되자 부산 경남지역 주민들은 낙동강을 오염시킬 수 있는 공단 조성은 불가능하다며 강하게 반발하고 나서 처음부터 이 사업은 지역간의 치열한 분쟁의 소지를 안고 출발하였다.
부산 경남지역과 대구 경북지역간의 갈등은 문희갑 대구시장이 당선되면서 더욱 심화된다. 문희갑 시장은 1995년 7월 대구시장 취임과 함께 위천공단을 304만평으로 늘려 지방공단이 아닌 국가공단으로 조성, 대구의 섬유중심 산업구조를 바꾸겠다고 밝힌 것이다. 대구시는 이곳에 섬유, 염색등 부가가치가 낮고 공해를 유발하는 업종 대신 자동차, 공작기계, 컴퓨터, 반도체, 항공산업을 유치하여 무공해, 첨단공단으로 만들겠다는 계획을 마련하게 된다.
이후 부산 경남지역의 공단조성 작업의 중지를 촉구하는 궐기대회와 대구 경북지역의 공단지정을 촉구하는 결의대회가 수차례 개최되면서 위천공단조성을 둘러싼 양지역의 갈등은 계속 고조되기 시작하였다. 1997년 2월 대구시는 위천국가공단의 규모를 210만평으로 최종 확정하여 건설교통부에 제출하였다. 대구시는 1997년 6월 위천공단을 조성하는 대신 낙동강 수질개선을 위한 특별조치법을 제정하려 하였으나 정치권의 이해관계대립으로 실패하였고 8월에는 정부와 정당에 위천공단지정을 촉구하는 공문을 발송하기도 하였다(중앙일보, 1997.12.29).
대구 경북지역과 부산 경남지역의 갈등과 대립은 지역경제의 회생과 식수원보호의 문제로 압축된다. 대구시의 입장은 침체에 빠진 대구경제를 살리기 위해 위천국가공단 조성사업은 불가피하다고 주장한다. 최근 3년간 대구의 1인당 지역총생산은 전국 15개 시도중 최하위를 기록하고 있는데 전국 15개 시도에 25개의 국가공단이 있으나 대구에는 하나도 없다는 것이다. 결국 공업용지난으로 90년 이후 100여 업체가 대구지역을 떠나 산업공동화 현상이 심화되고 있으며 대구지역의 32개 대학 전문대 실업고교에서 해마다 배출되는 4만5천명의 전문기능인력의 취업난 해소에도 위천공단의 건립이 필요하다는 것이다. 여기서 한걸음 더 나아가 대구시는 위천공단의 조성이 오히려 낙동강 수질개선에 도움이 될 수 있다고 주장한다. 현재 공단 밖에 산재한 5천여개의 공장에 대하여는 폐수통제가 어려우나 이들 공장을 공단안으로 유치하면 체계적이고 종합적으로 폐수관리를 할 수 있기 때문에 오히려 낙동강 수질개선에 도움이 된다는 주장이다(경향신문, 1996.9.9).
부산 경남측의 주장은 식수원에 오염시설을 설치한다는 것은 생존권 차원에서 묵과할 수 없으며 정부의 물관리 정책을 더 이상 신뢰할 수 없으니 "수질 개선 후 공단을 추진하라"는 입장이다. 우선 1-2 급수의 안동댐 물을 마시고 있는 대구시민들은 3급수 이하로 전락한 물금취수장에서의 물을 마시고 있는 부산시민들의 입장을 이해해야 하며, 1991년 페놀 유출사고 이후 정부가 2조원의 예산을 투입하여 낙동강 원수의 수질을 1급수 수준으로 개선하겠다고 공언을 했으나 이미 1조원이 투입된 현재 낙동강 수질은 오히려 3급수를 밑돌고 있어 정부의 "완벽한 하수처리를 통한 낙동강 수질개선 약속"은 도저히 신뢰할 수 없다는 것이다. 또 대구에 산재해 있는 통제불가능한 섬유 염색공해업체가 대부분 영세업체이기 때문에 공단이 조성된다 하더라도 실제 이전 가능성은 없으며, 위천공단 조성을 허가할 경우 낙동강 상류지역에 설립이 추진되고 있는 18개 공단의 조성을 막을 명분이 없게되어 낙동강은 거대한 하수구가 될 것이라 주장한다(경향신문, 1996.9.9). 그리고 1991년 한강취수원의 수질이 2급수인데도 한강상류지역은 특별대책지역으로 지정하여 유해배출업소를 이전시키고 신규공단의 입지를 금지하고 있는데 왜 낙동강 취수지역은 수질보전특별대책지역으로 지정하지 않는가를 반문한다(환경운동연합, 1997).
4. 환경분쟁의 해결방안에 관한 기존연구의 검토
법적쟁송이 아닌 당사자간의 타협과 조정이라는 관점에서 환경분쟁을 해결하기 위한 연구는 정도의 차이는 있겠으나 대체로 세부류의 연구들로 갈라진다. 한부류의 연구는 적절한 보상체계의 확립을 통한 분쟁의 해결을 시도하는 연구들이며(박기묵, 1997; 김상헌, 1997; 양진우,정재춘, 1997), 다른 한부류의 연구는 분쟁해결을 위한 제3자 조정제도등과 같이 대안적 분쟁해결제도(alternative dispute resolution)를 통한 절차적인 합리성과 제도적인 측면을 중시하는 연구들이고(김준한, 1996; 사득환, 1997), 또다른 부류는 공공적 필요성의 차원과 행정절차상의 문제점, 그리고 손실보상의 적절성을 통합적인 시각에서 보는 연구들이다(김정훈, 1996).
먼저 적절한 보상체계의 확립을 통한 분쟁의 해결을 시도하는 연구로 박기묵(1997)은 하천의 상하류 지역간 물분쟁을 대안적 분쟁해결기법의 핵심인 협상과 타협을 통해 해결하는 방법을 제시하였다. 구체적으로는 분쟁 당사자들간의 협상과 타협이 주로 오염자가 피해자에게 경제적인 보상을 하는 쪽으로 기울어 질 때 보상액을 합리적으로 해결하는 모형을 개발함으로써 물분쟁을 해결할 수 있다는 것이다. 보상액의 산정은 수돗물의 질을 BOD 0-6 ppm 사이의 등급별로 분류하고 각 분류등급으로 한단계씩 수돗물의 질이 상승할 때 얼마를 기꺼이 더 지불할 수 있는지에 관해 조사하고 이에 따른 보상액을 제시하였다. 또, 김상헌(1997)은 님비문제해결을 위해서 중저위 위험도를 지닌 혐오시설의 입지에 대해서는 물질적 보상이 입지선정에 도움이 된다는 가정하에 기존의 보상체제들을 효율성과 분배효과 등에 대하여 검토하고 대안으로 최적보상체제를 제안하였다. 한편, 양진우, 정재춘(1997)은 팔당상수원을 둘러싸고 팔당상수원보호구역과 팔당상수원으로 부터 용수를 공급받고 있는 지역에 거주하는 지역주민들을 대상으로 한 설문조사에서 규제지역 주민은 환경기초시설의 정비와 병행한 규제완화를 원하고 있으며 상수원 보호구역의 추가적인 지정에 대하여 환경기초시설의 정비이외에도 사회복지시설과 교육관련시설의 확충을 위한 재원지원이 있는 경우 용인하겠다는 입장을 보다는 점을 밝히고 있다. 또, 규제지역의 주민은 보상차원에서 1개월에 적어도 10,000원 정도를 요구하고 있는데 반하여 수혜지역 주민들은 상수원의 환경관리 및 수질보전을 위하여 3,000원 정도 까지만 지불할 의사가 있는 것으로 조사되어 보상요망금액과 지불의사금액간의 차이를 보이고 있으며 이 차이를 줄일 수 있는 적절한 제도적인 장치가 필요함을 주장하고 있다.
보상체계의 개선을 통한 환경분쟁을 해결하려는 시도는 우선 경제적 보상이 핵폐기물 처리시설과 같이 고위험도를 지닌 혐오시설 입지에는 큰 도움이 되지 않지만 중저위 혐오시설의 입지에는 도움이 된다는 점(김상헌, 1997), 그리고 고위험도를 지닌 시설이나 자연자원의 이용과 관련한 환경분쟁이 빈번하지 않다는 점을(지방행정연구원, 1996) 고려할 때 환경분쟁 해결의 중요한 실마리를 제공하고 있는 것은 사실이다. 그러나 문제는 환경분쟁이 보상문제만을 둘러싸고 발생하는 것이 아니라 계획과정이나 집행과정에서의 절차적인 문제를 둘러싸고 빈번히 발생한다는(김길수, 1997; 김렬, 고재경, 1996) 점을 고려할 때 한계를 지니고 있다고 볼 수 있다. 분쟁해결을 위한 제3자 조정제도등과 같이 대안적 분쟁해결제도(alternative dispute resolution)를 통한 절차적인 합리성과 제도적인 측면을 중시하는 연구들은 바로 이런 점을 극복하기 위한 연구들이라 볼 수 있다.
김준한(1996)은 행정부가 중심이 된 우리나라의 대체적 분쟁해결제도를 전반적으로 검토하였는데 현재 행정부에서 제공하고 있는 조정제도는 절차의 시작이나 진행에서 당사자들의 자발적 합의를 이끌어 낸다는 원래의 취지를 충분히 살리기에는 부족하며 특히 제3자의 선정에서 당사자들의 의사반영 통로가 거의 없고 신뢰도가 낮아 조정제도의 활용을 꺼리고 있는 것으로 조사되어 이의 개선이 필요함을 주장하고 있다. 사득환(1997)은 제3자 조정을 중심으로 한 환경갈등의 조정실태를 지방자치단체를 중심으로 검토하였다. 이 연구에서 필자는 우리나라의 제3자조정에 의한 환경갈등해소는 우선 조직구조면에서 독립성이 결여되어 있고, 전문성이 약할 뿐 아니라 효율적이고 신속한 조정이 불가능하다는 점을 지적하고 있다. 뿐만 아니라 분쟁해결기구에 대한 불신이 심하여 환경갈등 해소를 위한 제3자 조정의 실효성을 약화시키고 있는데 심지어 조사대상 공무원의 76%가 주민들이 환경분쟁의 해결기구 및 조정결과를 불만족스럽게 여길것이라고 조사되었음을 밝히고 있다. 김정훈(1996)은 통합적인 시각에서 폐기물 소각시설 입지결정에 수반되는 분쟁과 관련하여 소각시설물의 설치가 불가피한 것인가를 "공공적 필요성"의 차원에서 검토하고 행정절차상의 문제점과 "손실보상"에 하자가 없는가를 검토하였는데 적정규모 이상의 소각기를 설치를 계획함으로써 공공적 필요성을 훼손시키고 있으며 행정절차상, 손실보상에 중요한 하자가 있음을 지적하고 이의 개선을 주장하고 있다.
본 논문 역시 절차적인 합리성에 기반한 환경분쟁의 해결방안을 제시하고자 한다. 그러나 기존의 연구들이 제3자 조정을 통한 분쟁조정에 초점을 두고 있어 분쟁의 사전예방적인 측면에 대한 검토가 소홀하고 구체적인 사례소개가 미흡하다고 보여 이를 보완하는데 초점을 두고자 한다. 특히 사전적인 분쟁의 방지를 위한 노력이 사후적인 분쟁의 해결보다는 더욱 효율적임을 감안하여(사득환, 1997) 이를 위한 계획과정에서의 투명성 확보를 위한 노력과 당사자간의 보다 직접적인 합의로 효과를 거두고 있는 사례들을 중점적으로 검토하면서 낙동강 위천공단 환경분쟁 해결을 위한 시사점을 찾아보고자 한다.
5. 낙동강 위천공단 환경분쟁 해결방안
환경분쟁의 해결방향을 크게 세부분으로 나누어 살펴본다. 첫째, 환경분쟁을 야기할 수 있는 사업의 결정과 계획과정에 대한 투명성을 확보하는 방안, 둘째, 사업의 시행이 결정되면 기업체와 지역주민들간의 우호적인 합의에 의하여 이미 발생하고 있거나 발생이 예상되는 환경분쟁을 최소화하는 방안, 셋째, 이미 발생된 환경분쟁을 법적인 쟁송이 아닌 환경분쟁조정에 의하여 해결하는 방안들이다. 계획과정의 투명성을 확보하고 기업체와 지역주민간의 합의에 의한 방법은 예방적인 차원에서의 분쟁방지 노력으로 볼 수 있으며 환경분쟁조정은 사후적으로 이미 발생한 분쟁의 해결을 위한 방안으로 볼 수 있다. 절차적인 공정성과 엄정성이 보장된 상태에서 사업의 시행여부와 세부운영계획에 관하여 이해관계자들의 의견이 활발히 표출되면서 조정되고, 이 조정된 결정이 집행에 옮겨지게 된다면 극단적인 환경분쟁은 예방되어질 수 있을 것이다.
1) 계획과정의 투명성 확보 - Fishbowl Planning on the Snoqualmie River
지역사회의 환경에 영향을 미치는 사업을 전개할 때, 계획과정의 투명성을 확보하는 것은 우선 경제적 이해관계와 환경보전을 위한 지역의 상반된 이해관계를 사전에 적절하게 조정할 수 있는 기회를 제공할 뿐만 아니라, 사업의 시행 이후에 발생하게 될 각종 환경분쟁을 성공적으로 해결하기 위한 전제조건이 되기도 한다. 미국에서 1970년대에 공병대에 의하여 적용되기 시작한 계획과정의 투명성 확보를 위한 각종 노력들은 관료들과 개발업자들에 의하여 주도되는 각종 개발사업에 환경에 대한 창의적이고 민주적인 고려가 어떻게 가능해지는지를 잘 보여주고 있다.
시애틀-타코마 메트로폴리탄 지역주변에서 매년 발생하는 강으로부터의 홍수를 방지하기 위하여 미국 공병대는 스노퀄미 강의 중류지점에 댐을 건설하기로 결정하였다. 공청회가 개최되었으나 초기에 이 공청회는 댐 건설을 지지하는 사람이 다수였다. 그러나 도심부 사람들의 반대가 제기되기 시작하였는데 중류 지역에 댐을 건설하게 되면 그린벨트의 역할을 하고 있는 강유역이 파괴되고 강물의 흐름이 방해를 받을 뿐 아니라 경관을 해치고 자전거 하이킹이나 커누잉 등의 각종 여가활동이 더 이상 가능하지 않게 된다는 반론이었다.
이러한 도시주민들의 반대는 공병대에 의하여 무시되었으나 주정부의 생태과에 의하여 받아들여지게 되고 주정부는 공병대에 이러한 다양한 주민들의 입장을 반영해 달라는 요구를 하게된다. 이러한 요구를 반영하여 공병대는 공공사업의 계획과정을 관련되는 모든 사람들에게 완전히 공개되도록 하는 투명한 계획과정을 마련하여 적용하기에 이른다.
네가지의 절차적인 요소가 이 투명한 계획과정의 마련과 적용에 핵심을 이루고 있었다. 첫째, 일련의 시민모임을 개최하여 시민 개개인이나 각종 단체, 조직들을 참여시켜 홍수방지, 경제개발, 환경보전이라는 세가지 문제를 해결할 수 있는 대안을 마련하고 토의하는 과정을 거치도록 하였다. 둘째, 대규모의 시민모임이 개최되는 중간 시점에 소규모의 워크숍을 개최하였는데 참가자들은 각종 조직과 단체, 시민들 -시에라 클럽, 농민들- 의 자발적인 참여로 구성되는 워크숍이었다. 이 워크숍에서 참여자들은 계획에 대한 대안들을 개발하고 주정부의 공식적인 연구팀들을 자문기구로 삼아 이 대안들의 장단점들을 검토하고 토의하였다. 시에라 클럽도 세가지 대안을 제시하였고, 농민과 보전론자들, 그리고 개발론자들이 각자의 대안들을 제시하였다. 이 과정을 거치면서 제기된 각종 대안들에 대하여 주정부의 생태과는 대안들의 입법적인 측면을 검토하기 위하여 별도의 워크숍을 연속적으로 개최하였다. 공병대의 사람들은 시종 절차적인 조정자와 촉진자로서의 역할만을 담당하였다. 셋째, 지역과 지역조직의 지도자들로 구성된 시민위원회를 구성하여 시민모임을 홍보하고 시민모임과 워크숍, 그리고 각종 활동에 시민들의 적극적인 참여를 유도하도록 하였다. 넷째, 가장 중요하고 창의적인 부분이라고 할 수 있는 것으로 각종 시민모임과 워크숍에서 제기된 모든 대안들을 수록한 연구책자를 만들고 이것을 끊임없이 갱신하면서 주민들에게 제공하였다. 각 대안들은 한 페이지 정도로 요약되고 이 대안들에 대한 장단점의 논의를 소개하였다. 이 대안을 지지하는 자와 반대하는 자들의 성명과 조직체들을 열거하여 상호간에 직접적인 토론과 연합이 이루어질 수 있도록 하였다.
최종적인 시민모임은 갈등이 시작된지 3년 이후에 개최되지만 이 모임에서는 어떤 합의나 동의도 형성되지는 않았다. 그러나 연구팀의 최종보고서는 일종의 합의가 형성되고 있음을 보고하고 있었다. 주지사는 최종 합의기한을 정하였고 이 기한내에 댐의 건설과 관련하여 이해관계를 가진 열 개 부분으로 부터의 대표들이 참여한 가운데 중재가 진행되기 시작하였다. 이 분쟁의 중재에 소요되는 비용은 창의적인 지역갈등 해결방안을 환경분야에 응용하기 위한 연구를 지원하고 있던 포드재단에 의하여 지원되었다.
중재의 과정은 그때까지 진행된 전과정에서 형성된 상호간의 신뢰와 네트워크, 그리고 정보에 기반을 두고 진행되었다. 환경론자들은 계곡의 농부들이 자신들의 땅을 개발업자들에게 팔 의향이 없다는 사실을 이해하게 되었으며 만약 환경론자들의 반대에 의하여 댐이 건설되지 않아 홍수가 나고 피해가 발생한다면 환경론자들이 그 피해에 대한 책임을 지게 된다는 사실을 이해 하였다. 만약 이러한 일이 발생하면 워싱턴주에서 환경론자들은 대중의 지지기반을 급속히 상실할 것이며 입지가 좁아질 뿐 아니라 최악의 경우 토지이용에 대한 아무런 제한도 없는 상태에서 댐을 건설하게될 가능성도 있다는 사실을 이해하기 시작한 것이다. 농민들은 계속되는 개발은 이들이 소중하게 생각하고 있는 농촌생활 양식을 파괴할 것이라는 점을 보다 충분히 알게되었고, 또 지역에 오래 거주하지 않은 농민들 중의 일부는 개발업자들에게 자신의 땅을 몰래 팔 의도를 가지고 있음을 알게되어 이러한 반사적인 이익을 노리는 각종 욕구들을 제한할 필요성이 있음을 인정하게 되었다.
최종적인 합의에 의한 계획은 처음과는 다소 다른 모습으로 나타났다. 댐은 대규모가 아니라 강의 북부지류에 중간정도 규모의 댐을 건설하되 중류부근에는 강둑을 건설하기로 하였다. 주정부와 지방정부는 하천유역에 대하여 개발권을 선매하여 이 지역이 지속적인 농촌경관과 농촌의 생활양식을 유지할 수 있도록 보장하였다. 그리고 이러한 각종 업무들을 위하여 강유역계획위원회를 설립하였다. 이러한 최종계획은 이 과정에 참여하였던 모든 참여자들에 -시에라 클럽, 계곡의 농부들, 강 유역 지역주민들, 워싱턴주의 환경위원회- 의하여 합의된 것이었다. 이때 확립된 중재절차는 환경분야의 분쟁을 해결한 최초의 중재절차로 자리잡게 되었고 워싱턴대학의 중재센터를 설립하게 하는 계기로도 작용한다. 계획과정의 투명성 확보를 위한 이러한 과정은 시애틀의 공병대에 의하여 제도화되었으며 현재까지 환경분쟁의 해결을 위한 중요한 대안적인 방법의 하나로 활용되고 있다.
2) 기업과 지역주민들과의 우호적 합의에 기반한 사업의 추진 - Good Neighbor Agreement
가) GNA의 연혁과 발전
지역사회가 직면하는 중요한 딜렘마중의 하나는 경제적인 발전을 위한 노력들이 종종 지역주민들의 건강을 위협하고 또 환경을 파괴한다는 사실이다. 기업의 의사결정은 멀리 떨어진 곳에서의 의사결정이라 하더라도 지역에 커다란 영향를 미칠 수 있으며 이러한 의사결정이 지역주민의 복지에 악영향을 미치는 경우가 많다. 더구나 산업생산이 가져오는 건강과 환경상의 재해들이 대중들에게 알려지게 되고, 경제적인 어려움에 직면하여 기업의 구조조정과 규모의 축소로 인하여 많은 실업자들이 생겨나게 되자 지역주민들은 기업의 각종 의사결정과 활동들이 지역사회의 복지에 악영향를 미칠 수 있다는 사실을 깨닫게 된다. 이러한 상황에서 기업활동이 지역에 미치는 악영향을 방지하고 이에 대항하기 위하여 지역주민들이 조직되면서 기업 의사결정의 책임성(accountability)을 확보할 수 있는 법적인 구속력을 지닌 방법과, 법적인 구속력을 지니지는 않으나 기업과 지역주민간의 우호적인 합의에 의하여 -Good Neighbor Agreement- 기업의사결정의 사회적 책임성을 담보하는 방법들이 개발되기 시작하였다. 지역사회가 지역주민의 건강과 환경에 대한 통제권을 확보할 수 있는 법적인 접근방법으로는 토지에 대한 용도제한(zoning), 허가, 시민단체와 기업간의 계약, 고용촉진 계약 등을 들 수 있다. 그러나 원래 GNA프로그램들은 기업과 지역공동체간의 파트너쉽을 발전시키기 위하여 비법적인 수단으로 발전되기 시작하였다.
GNA 프로그램은 지역공동체의 조직들과 기업체들이 지역에서 기업의 역할을 인식하고 이러한 역할을 공식화해나가는 중요한 수단으로서 기능한다. 이러한 GNA프로그램의 목표는 지역공동체의 지속가능한 발전을 가능하게 만들고 지역의 복지와 경제발전의 요구를 조화시키는데 있다. 미국에서는 1978년 매사추세츠주의 Worcester에서 최초로 기업과 주민조직간의 합의에 기반한 사업을 추진한 이후 지금가지 많은 사례들이 만들어지고 있다.
지역사회에서 기업의 책임성을 강화하기 위한 이러한 GNA 프로그램이 기존 기업체들의 책임성 강화를 위한 노력들과 다른 점은 이 노력이 아주 광범위하게 정의된 지속가능성을 촉진하기 위한 노력들이라는 점이다. 미국에서는 많은 산업체들이 이러한 GNA프로그램에 입각한 사업들을 추진하고 있는데 화학산업, 정유산업, 건설산업들이 활발히 참여하고 있다. 지역주민이나 단체들과의 합의는 산업체들에 의한 각종 환경사고에 대응하여 만들어지기도 하고, 사고나 위기가 발생하기 이전에 산업체들로 부터의 고질적인 오염물질의 배출문제, 직업문제등과 관련된 만성적인 문제들을 중심으로 각종 합의가 사전에 형성되기도 한다. 이러한 GNA 프로그램은 산업체와 지역조직간의 긴밀한 유대관계를 형성하는 것이 각자의 필요를 충족시키기 위하여 필수적이라는 상호이해에 기반하고 있다.
나) GNA의 절차
GNA 프로그램에는 지역사회의 시민들로 구성된 시민집단과 산업체 공장관리인들이 적극적으로 참여하여 일정한 절차를 거치며 형성되고 집행된다. 우선 주민단체들이 기업체들과 함께 풀어나가야 할 문제들을 토의하고 선정한다. 그리고 이 단계에서 주민집단들은 선정된 문제와 이해관계를 가진 집단들을 파악하고 이 합의과정에 참여시키는 절차를 밟게된다. 예를 들면 지역 노동조직이라던가 시민단체, 그리고 지역사회의 지도자들을 이 과정에 참여시키는 과정을 밟게된다.
일단 합의하여야 할 이슈들을 선정하고 합의과정에 참여해야 할 이해관계자들이 선정되면 지역주민들과 산업체의 관리자들과의 회합이 시작되는데 여기서는 우선 시민들과 기업인들이 해당 지역이 처한 상황을 공동으로 평가하는 과정을 거치게 된다. 이 과정을 거치면서 기업과 주민들이 함께 풀어나가야 할 문제들이 더욱 분명히 정의되고 이를 해결하기 위한 원칙들과 공식적인 합의내용에 포함될 구체적인 사안들을 결정하게 된다. 마지막으로 시민과 기업은 협정을 맺고 계약을 맺게 되는데 일단 계약이 맺어지게 되면 이를 집행하는 과정으로 들어가게 된다.
다) GNA에서 합의되는 주요사안들
기업-주민합의 내용으로 가장 빈번하게 그리고 중요하게 설정되는 사안들은 다음과 같다. 첫째, 지역사회에 입지하고 있는 공장의 정보에 대한 충분한 접근권을 확보하는 것이다. 지역사회에 입지한 공장은 지역의 도서관에 구체적인 정보를 제공하여 지역의 모든 주민들이 공장에 대한 각종 정보를 쉽게 접할 수 있도록 해야 한다는 것이다. 이러한 정보에는 주법이나 연방법에 규정된 각종 정보 이외에도 환경안전 감사의 결과, 공장의 안전수칙과 절차, 기업의 연례보고서, 공장설비의 근무자 명단과 주소 등을 광범위하게 포함하도록 한다.
둘째, 시설을 검사할 수 있는 권한에 관한 내용이다. 지역사회의 주민들이 관련전문가들을 선정하여 이들과 함께 공장시설을 검사할 수 있는 권한을 보유하도록 한다는 것이다. 이것은 상당히 강한 합의 요구사항이라 볼 수 있는데 일반적으로 공장시설들이 지역사회의 주민들에 의하여 주기적으로 검사받도록 법이 요구하고 있지는 않기 때문이다.
셋째, 공장들은 각종 사고에 대비한 비상계획을 마련하도록 되어 있는데 이러한 사고시의 비상계획에 대한 내용을 공개하여 지역주민들이 이를 검토하고 의견을 제시하면 비상계획에 반영하도록 한다는 내용이다. 특히 화학공장의 사고는 지역사회에 심각한 유해물질을 배출할 수 있으나 미국의 연방규제는 비상계획에 대한 지역주민의 참여권한을 인정하지 않고 있다.
넷째, 오염의 예방을 위하여 공장이 유독성 물질의 사용을 줄이고 유해성 폐기물의 발생량이나 오염물질의 배출량을 일정시점까지 스케쥴을 정하여 점차적으로 감소시킨다는 합의내용이다. 지역주민중에서 전문가들이나 외부의 전문가들이 초빙되어 공장의 각종 시설들을 둘러보면서 오염물질의 배출에 관한 조언을 가하도록 한다는 것이다. 물론 이때 전문가들은 공장측이 아니라 지역주민측이 책임을 지도록 선정되고 운영되어야 한다. 소요되는 경비를 누가 어떻게 부담할 것인가도 중요한 합의사항이 된다.
이외에도 산업체는 지역의 인력자원들을 우선적으로 고용한다는 합의를 할 수 있으며 지역발전을 위한 기금을 출연한다는 합의도 할 수 있다. 이러한 지역사회에 대한 산업체의 노력에 대하여 지역사회의 시민단체들은 현재 진행중인 법적쟁송을 조속히 해결한다거나 허가에 대한 반대를 철회하거나, 데모를 자제하고 나아가서는 해당 산업체를 적극적으로 선전한다는 합의를 할 수 있다. 또 산업체에 대한 각종 정보에 대한 비밀을 지킬 것이라는 합의도 중요한 내용에 포함된다.
라) 강제력이 없는 기업-주민간의 합의사례
미네소타의 환경감시단체인 "환경을 위한 시민모임(Citizen for a Better Environment)"은 기업과의 자발적인 합의를 통하여 기업과 시민간의 관계를 구축해 나가고 있다. 지역사회의 구성원과 오염업체의 대표가 공동으로 지역의 오염문제를 논의하면서 법적인 요구수준을 넘어서는 오염물질 배출량의 감소목표를 상호간의 합의에 의하여 설정하였다. 필립시의 주민들과 스미스 주물공장간의 합의사례는 좋은 예를 제시해 주고 있다. 스미스 주물공장은 법적으로 요구되는 오염배출 수준을 준수하고 있었으나 여전히 지역사회를 오염시키고 있었고 지역주민들은 악취, 검댕, 연기등으로 인한 오염피해를 호소하고 있었다. 1995년 CBE는 지역주민을 조직하여 스미스 공장과 기업-주민합의 과정을 거치게 된다. 이 합의과정에서 자발적인 오염물질 배출량의 감소목표가 설정되었고 이외에도 지역주민의 고용문제도 같이 토론되었다. 합의 6개월 후 스미스 공장의 합의이행의 정도를 평가하게 되었는데 결과는 상당히 긍정적인 것이었다. 이후 스미스 공장은 오염방지를 위한 5개년 계획을 CBE와 합의하였다.
마) 강제가 가능한 기업-주민합의
현재 대부분의 GNA는 법적으로 강제가 가능한 형태로 합의되고 있다. 이러한 사례들을 살펴보면 다음과 같다.
(1) 택사스 멘체스터시의 Rhone Poluence 공장의 사례 - 설비감시에 대한 동의
택사스 맨체스터의 Rhone Poulence 공장의 사례로 맨체스터시는 전통적으로 석유화학업체들이 집중되어 있는 지역이다. 오염업체가 집중적으로 들어서 있는 다른지역과 마찬가지로 맨체스터 지역 역시 히스패닉계가 많이 살고 있는 소수인종 거주지에 속하는 지역이었다. 1992년 6월에 유독성 이산화황이 유출되는 사고가 발생하여 최소한 27명이 병원으로 이송되었다. 이사고를 계기로 맨체스터 주민들은 환경단체들의 도움에 힘입어 기업-주민합의 과정을 시작하였고 이전에 감히 꿈꾸지 못하였던 구체적인 지역주민들의 권한을 확보하는데 성공한다.
우선, Rhone Poulence 공장은 지역주민에 의하여 선정된 전문가들로 구성된 감사팀에 의하여 설비를 감사하는 것과 그 비용을 공장이 지불할 것을 동의하였다. 보다 더 구체적인 몇가지 합의사항들을 보면 다음과 같다.
첫째, 감사를 위한 위원회는 공장측이 아닌 지역주민들에 의하여 선정된다. 그 당시까지 대부분의 감시위원회들은 공장측에 의하여 선임된 사람들로 구성되어 있었다.
둘째, 감사의 범위는 광범위하여 규제준수 정도, 안전훈련, 사고 예방조치, 비상시 대응, 폐기물 분석과 정보체계, 모니터링 프로그램, 폐기물 최소화 노력 등을 모두 포함하도록 하였다.
셋째, 회사의 각종 서류들 -위험도 분석과 위해성 평가, 사고일지, 시정조치, 폐기물 최소화 계획 등- 을 공공도서관에 비치하여 대중에게 공개한다.
넷째, 시민들은 감사팀과 같이 감사에 참가할 수 있으며 다른 검사도 실시할 수 있다.
다섯째, 합의는 법적으로 구속력이 있다. 왜냐하면 이상의 조건을 충족시키는 것이 회사의 운영허가의 일부가 되도록 하였기 때문이다. 따라서 이 합의는 주민들에 의하여, 혹은 주정부나 지방정부에 의하여 강제될 수 있도록 되었다.
(2) 노동조합의 단체협상권 동의사례
노동조합은 전통적으로 직업안전과 건강문제를 기업현장에서 감시해 온 전력을 가지고 있다. 노동조합의 직업안전 감시원들은 일반 근로자들로 구성되는데 산업체 위생전문가들의 도움을 받고 있다. 노동조합의 건강 및 안전위원회는 작업장에서 파악된 각종 문제들을 기업경영진들과 협상할 때 제기하거나 정부의 관련부서에 문제를 제기한다. 환경문제와 관련하여 가장 발전된 노동조합 조직은 뉴저지 주의 하바드 산업에서 그 사례를 찾아볼 수 있다. 이 산업체의 자동차 근로자조합은 재해방지위원회를 구성하여 근로자의 건강이나 안전상의 위험, 또는 환경상의 문제를 이유로 공장내의 어떤 공정도 정지시킬 수 있는 권한을 부여받고 있다.
(3) 구체적인 회사의 개입 사례
이상에서 살펴본 각종 사례들이 기업의 각종 사업에 대한 이해관계자들의 감시권한을 강화하는 방향의 기업-주민협약이었다고 한다면 새로운 형태의 협약은 기업으로 하여금 안전이나 환경문제에 대한 매우 구체적인 목표를 설정하고 이를 이행해 나가도록 하는 형태를 보이고 있다. 리치몬드의 세브론 정유회사는 각종 환경법의 규제를 준수하지 않을 뿐 아니라 수차례의 환경사고로 악명이 높던 회사였다. 그러나 환경단체와 시민들이 참여한 GNA 과정에서 회사측은 마침내 다음의 사항을 지역사회와 합의하게 되었다. 첫째, 회사는 새로운 설비에 누출이 방지되는 안전밸브를 설치하고 기존 설비의 밸브를 고쳐 오염물질의 누출을 방지하기로 합의하였다. 둘째, 정유과정에서 발생되는 유해성 물질의 배출을 1988-1992년 기간에 60% 감축하기로 합의하였다. 셋째, 지방건강센터에 200만불을 기증하기로 하고 넷째, 사이렌과 컴퓨터를 설치하고 비상요원들에 대한 응급훈련을 실시하고, 비상 서비스 센터를 설립하고 그 재원을 조달한다는 합의를 하였다.
(4) 보다 종합적인 접근방식의 사례
캘리포니아 로데오에서 이루어진 Unocal 합의는 지금까지의 기업-주민간의 합의와는 또다른 행태를 보여주는 기업-주민간의 협약 사례라 볼 수 있다. 대부분 기업과의 협약은 대체로 환경문제 혹은 경제문제 어느 하나의 문제에만 중점적인 초점을 맞추는 협약들이었다. 그러나 새로운 협약의 형태라는 것은 바로 경제적으로나 환경적으로 영향을 받는 이해관계자들이 연합을 형성하고 경제와 환경문제가 연계된 요구를 기업체에게 하기 시작하였다는 점이다. 1994년 로데오의 우노칼 정유회사에서 누출된 화학물질로 인하여 크로켓과 로데오 지역은 심각한 오염문제를 두 번씩이나 경험하게 된다. 그러나 우노칼 정유회사는 지역사회의 우려에 전혀 반응이 없었으며 사건이후 주민들의 불평에도 아무런 관심을 표명하지 않았다. 지역사회의 분노는 심각해지고 지도자들, 환경단체, 그리고 노동조합들은 회사의 설비를 개선하고, 직장을 보전하며, 지역사회와 노동자들이 보다 큰 권한을 갖기 위한 전략을 구상하게 된다. 결국 회사는 주민들과 합의를 하게 되는데 이것은 회사의 지속적인 운영을 위해서는 토지이용 허가를 받아야 하고 토지이용 허가는 주민들이 중요한 영향력을 행사할 수 있는 허가사항 이었기 때문이었다. 유노클 합의가 다른 모든 합의들과 다른 점은 환경과 건강문제, 경제적인 문제등 대단히 광범위한 분야에 걸친 합의사항들을 만들어냈다는 점이었다.
환경 및 건강상의 이슈에 대한 합의사항들은 첫째, 대기오염 모니터링 시스템을 설치하고 모든 데이터는 대중에게 공개하며, 둘째, 정유회사에 대한 독립적인 감사를 허용하고 감시에 소요되는 모든 비용을 회사가 지불한다. 감시항목에 포함되는 것은 광범위하여 비상계획, 비상경보절차, 안전관리 프로그램등이 모두 포함된다. 셋째, 휘발성 유기화합물의 배출감소를 위하여 밸브와 펌프에 대한 모니터링을 매달 실시하고 그 결과는 대중에게 공개하며, 넷째, 공장으로부터 배출되는 오염물질로 인한 건강상의 위험에 대한 평가를 실시하고 진단과 치료를 위한 의료센터에 대한 자금을 지원한다. 이외에도 유노칼 공장은 건강상 위협에 대한 데이터베이스를 작성하고, 영구적인 모니터링 시스템을 설치하고, 회사내 자전거 도로를 설치하며 공장내 식물재배를 위하여 매년 3만불씩을 투자한다는 합의를 하게되었다.
경제적인 이슈에 대한 합의사항들은 우선 직업훈련프로그램을 위한 장기간의 자금지원을 약속하고, 지역사회의 주민들에게 일거리 제공 우선권을 부여하였으며, 지방교통사정과 기반시설의 확충을 위하여 4.5백만불을 투자하기로 약속하고 15년동안 매년 30만불을 지역공동체의 학교와 직업훈련에 사용하기로 약속한다는 등의 합의를 하게 되었다.
(4) GNA에 대한 평가
기업-지역주민간의 우호적인 합의에 의한 사업의 진행은 이미 발생하고 있거나 앞으로 더욱 심각하게 발생할 환경분쟁을 사전에 방지한다는 예방적인 차원에서, 그리고 법적으로 해결이 힘든 지역사회에서의 특수한 환경고충들을 해결할 수 있다는 장점을 지니고 있다. 그리고 지난 수년간 기업-지역주민간의 우호적인 합의는 빠르게 확산되면서 긍정적인 효과를 가져온 것도 사실이다. 그럼에도 불구하고 이 해결방식은 개선되어야 할 많은 과제를 안고 있다. 우선 지역사회에서 기업의 존재는 한편으로는 환경문제를 야기시키면서도 다른 한편으로는 일자리를 창출하면서 지역경제에 도움을 주기 때문에 이 합의과정에 참여하는 지역사회의 주민들이 기업의 입장을 극단적으로 난처하게 할 수 없다는데서 한계를 드러낸다. 이러한 점들은 유노칼 공장의 합의가 이후에 철저하게 이행되지 않은 부문이 많았고 합의가 이루어진지 두달이 겨우 지난 시점에서 또 다른 환경사건이 발생하였음에도 불구하고 일자리를 잃을지도 모른다는 두려움 때문에 공장운영의 철저한 개선이나 폐쇄를 강하게 주장하지 못하였다는데서도 나타난다.
이러한 점은 결국 기업체의 힘과 지역주민들간의 힘의 불균형에서 비롯되는 것이며 여기서 다시 주정부나 연방정부의 역할이 중요함을 알 수 있다. 기업에 대한 허가나 각종 평가 그리고 처벌들을 주민들의 요구가 충족될 때까지 유보시킴으로써 정부는 지역사회의 주민들이 기업과 효과적으로 협상을 할 수 있는 길을 마련해 나가야 할 것이다. 이러한 관점에서 새로운 법체계의 마련이 필요하다고 볼 수 있다. 산업활동으로 인하여 영향받는 주민들이나 지방자치체로 하여금 기업체들과 협상할 수 있는 권한을 부여한다던가, 환경에 악영향을 미치는 공장의 폐쇄시 근로자들의 소득과 직장의 안전을 보장할 수 있도록 하는 새로운 법체계의 마련이 필요하다는 것이다.
새로운 기구의 설치도 필요하다. 예를 들면 지역주민들이 정기적으로 기업의 행태를 모니터링할 수 있도록 하고 기업행태가 지역사회의 이익에 반하는 방향으로 전개될 때 기업에 새로운 조건을 부여하거나 제재를 가할 수 있는 기구의 설립이 필요할 수 있다는 것이다(Lewis, 1998).
3) 환경분쟁조정 (Environmental Dispute Settlement, Environmental Dispute Resoultion)
가) 환경분쟁조정
환경분쟁조정(EDS)은 비공식적이며 대면접촉을 통한 협상과 동의의 형성으로 환경문제로 인한 각종 분쟁을 해결하려는 노력을 총칭한다(Amy, 1990, 212).
이 환경분쟁해결은 법적인 분쟁해결 방안의 대안으로 제시된 것으로 대안분쟁해결(Alternative Dispute Resolution) 방안의 일종이라고 볼 수 있다. 이 대안분쟁해결 방안은 지나치게 법원 쟁송을 통하여 분쟁을 해결하려는 미국인들의 경향에 대한 하나의 반작용에서 시작된 것이라 볼 수 있다. 미국에서 환경분쟁 해결방식이 이용되기 시작한 초기에는 대부분이 장소입지와 관련된 분쟁에 관련되어 이 방식이 사용되었는데 1974년부터 1984년까지 접수된 건수중 약75%의 분쟁은 특정한 입지문제와 관련된 분쟁이었다(Amy, 1990, 213). 예를 들면 지역의 분쟁은 주로 새로운 쇼핑센터의 입지에 관한 분쟁, 공원과 녹지, 하수처리설비, 광산, 비행장소음, 습지보호, 목재관리, 수질, 유해폐기물질 입지선정등과 같이 주로 장소선정의 문제와 관련된 분쟁이었다. 이중에서 가장 유용하게 환경분쟁 해결방식이 이용된 것은 토지이용과 관련한 분쟁과 자연자원의 관리와 관련된 분쟁이었다. 최근에 들어 환경분쟁해결은 개별사건에 대하여 사안별로 적용되던 경향에서 벗어나 이러한 분쟁해결과정을 각종 환경의사 결정과정에 제도화하여 정규적으로 사용하려는 노력이 진행되고 있다.
나) 환경분쟁조정의 장점
환경분쟁조정의 장점들은 다음과 같다(Amy, 1990, 215-221). 첫째, 법적인 쟁송보다 빠르고 저렴하게 문제를 해결할 수 있다. 둘째, 법적인 쟁송이 오랜 시간을 요하는 것은 잘 알려져 있다. 쟁송기간의 지체는 막대한 소송비용을 유발한다. 이는 특히 재정적능력이 취약한 환경단체나 작은 지방조직체에게는 치명적이다. 셋째, 환경분쟁해결은 실질적인 분쟁문제를 해결할 수 있다. 법적인 쟁송은 종종 환경문제의 핵심적인 문제를 해결하지 못하고 놓치는 경우가 많다. 환경론자들은 단지 어떤 프로젝트에 동의하지 않는다는 점만으로 개발업자들을 법정에 세울 수는 없다. 구체적인 법적인 근거가 있는 경우에만 가능한데 이러한 법적인 근거라는 것은 종종 환경분쟁의 핵심과는 거리가 먼 것인 경우가 많다는 것이다. 예를 들면 환경론자들은 개발업자들이 환경영향평가를 옳게 하지 않았다는 점을 들어 법적인 쟁송을 제기하는데 이 경우 판결은 개발업자들로 하여금 환경영향평가를 다시하도록 하는 것이 대부분이다. 그러나 실재로 환경론자들이 원하는 것은 사업을 포기하도록 하거나 아니면 사업계획의 상당부분에 대한 수정을 가하도록 하는 것이다. 결국 쟁송은 계속되기 마련이다. 환경분쟁조정은 분쟁의 실질적인 이슈를 파악하고 이를 해결하도록 해 준다는 것이다. 중재자들의 노력은 비공식적이고 융통성있는 것이어서 분쟁당사자들로 하여금 법적인 문제를 넘어서 분쟁의 근본적인 원인에 대한 토론과 합의를 이끌어 내도록 한다는 것이다. 많은 경우에 분쟁당사자들은 분쟁의 상당부분이 잘못된 의사전달과 오해에 있었음을 깨닫게 되고 처음에 생각했던 것처럼 난해한 분쟁거리가 아니라는 것이 밝혀지기도 한다(Amy, 1990, 217).
넷째, 환경분쟁조정은 제로섬 게임이 아니라 윈-윈 전략을 구사한다. 서로가 덕을 볼 수 있는 합의는 분쟁을 옳고 거르고, 좋고 나쁘고, 맞고 틀리고 등의 도덕적인 관점에서 보지 않는데서 이루어 질 수 있다. 분쟁 당사자들이 자신은 옳고 상대방이 그르다고 생각하기 시작하면 합의는 이루어 질 수 없는 것이다. 도덕적인 관점에서 문제를 볼 것이 아니라 이해관계의 관점에서 분쟁을 볼 수 있어야 한다는 점이다. 이해관계에 대한 협상이 도덕적인 관점을 협상하는 것보다 훨씬 쉬운 것은 물론이다. 윈-윈 협상을 이끌어 낼 수 있는 또 다른 중요한 관점은 분쟁당사자들이 지닌 이해관계는 반드시 갈등관계에 있는 것만이 아닐 수 있다는 점을 인식하는 것이다.
다) 환경분쟁조정에 대한 비판 의견들
그러나 환경분쟁조정에 대한 비판 의견들도 만만치 않다. 첫째, 환경분쟁조정 옹호론자들이 법적쟁송에 가하는 비판은 상당 부분 왜곡되고 과장된 비판들이며 둘째, 환경분쟁조정은 환경론자들보다는 기업체들에게 더 유리하게 작용할 수 있다는 점을 간과하고 있으며, 셋째, 환경갈등의 근본적인 성격에 대한 이해를 왜곡시킬 수 있다고 비판한다.
더구나 비판론자들은 환경분쟁조정 방식은 빠르지도 않으며 저렴하지도 않다고 주장한다. 날로 늘어만 가는 환경쟁송으로 말미암아 법원에서의 환경분쟁해결은 오랜시간이 걸린다고 옹로론자들은 주장한다. 환경분쟁 건수가 급격하게 증가한 것은 사실이지만 법원에 제기된 환경쟁송의 수는 1978년 519회에서 1983년 456회로 줄어들고 있다고 주장한다.
또, 환경분쟁조정에 의한 환경분쟁의 해결이 법원에의 쟁송의 경우보다 빠르다는데에는 문제가 있다고 주장한다. 대부분 오랜시간이 소요된 법원에서의 환경쟁송 문제는 특별한 케이스에 대한 예외적인 경우로서 아직까지 어느 형태의 분쟁해결방식이 더 빨리 해결되었는가에 대한 체계적인 연구는 없다는 것이다.
더구나 중재가 쟁송보다 저렴하다는 것도 증명되지 않은 주장에 불과하다고 주장한다. 중재는 쟁송의 대체물이 아니라 보통 법적인 쟁송과 같이 진행된다. 따라서 추가적인 변호사 비용과 중재자들에 대한 보수지급의 문제가 발생한다. 더구나 재판없이 중재만 진행된다 하더라도 중재자에 대한 비용은 법적인 쟁송에 소요되는 비용보다 더 비쌀 수 있다. 더구나 연방법은 환경단체들에 대한 변호사비용을 사후에 보상해주도록 하고 있지만 중재노력에 대해서는 보상을 인정해 주지 않고 있다.
이외에도 지적되는 비판은 환경분쟁해결에 있어서의 접근성의 문제이다. 환경단체에 있어서 환경분쟁조정은 불리한 점이 있다는 것이다. 옹호론자들은 환경분쟁조정이 새로운 시민참여의 한형태로 참여를 원하는 모든자는 참여가 가능하다고 주장하고 있으나 이러한 동등한 참여가 실재로 이루어지는지는 불확실하다. 중재자는 누가 참여할 것인가를 결정하게 되는데 협상과정을 촉진시키기 위하여 되도록 적은 수를 참여시키려 하는 것이 일반적이다. 이때 참여를 결정짓는 기준으로는 보통 권력기준이 사용되는데 이 과정에서 힘없고 잘조직되지 않은 환경단체들은 곧잘 제외되어 버리게 되며 이러한 경향은 지방환경조직의 경우에는 더욱 심하게 나타난다.
중재노력에 있어서 힘의 불균형 문제도 지적된다. 불평등한 접근성의 문제를 해결한다 하더라도 다양한 참여자들간의 힘의 불균형은 심각한 문제를 발생시킨다. 중재가 잘 작동되는 것은 혐상 참여자들간의 힘의 균형이 이루어진다는 것이 전제가 되는 것이었다. 따라서 참여자들간의 힘의 균형을 이루는 것은 정당한 협상결과를 도출하기 위하여 필요한 전제조건이기도 하다. 힘의 불균형은 협상전문성의 불균형으로 나타나기도 한다. 환경단체나 시민단체들, 특히 지방의 조직인 경우 협상에 있어서는 모두 초보자들이다. 힘의 불균형은 과학 및 기술적 전문성의 차이로 나타나기도 한다. 분쟁은 보통 특정한 오염물질이나 개발행위의 환경영향에 관한 논쟁인 경우가 많은데 이러한 분쟁은 필연적으로 전문성이 요구되며 이러한 정보를 가장 잘 획득할 수 있는 집단에게 협상은 유리하게 전개되기 마련이다. 다시 한번 기업과 산업체는 유리한 입장에 서게되는 것이다. 결국 환경분쟁조정도 특수이익과 권력 그리고 자원을 소유한 자들이 유리한 의사결정을 유도해 낼 수 있는 정치적 의사결정과정에 불과하게 되어버린다는 것이다.
또 비판론자들은 환경분쟁조정이 환경론자들보다는 기업가들을 만족시킨다고 주장한다. 비판론자들은 환경분쟁조정이 환경론자들의 행동의 정당성을 훼손하고, 환경론자들의 관심을 법정으로부터 멀어지게 만드는 기업들의 켐페인전략의 일부로 보기도 한다. 예를 들어 어떤자들은 기업들이 환경분쟁조정을 지지하는 이유는 분쟁의 해결과정이 환경보호를 위하여 법원을 이용하는 사람들에 대한 암묵적인 비난을 포함하고 있는 것이기 때문이라고 주장하기도 한다.
미국에서 이 EDR의 유명한 옹호자는 워싱턴의 보전재단(Conservation Foundation) 인데 이 재단은 한 번도 강한 환경운동을 전개한 적이 없으며 기업과 산업체와는 유난히 긴밀한 관계를 유지해오는 단체라는 점을 비판한다. 시민회원제에 의한 조직이 아니며 대부분의 운영자금을 기업의 기부금이나 보조금에 의존하고 있는 단체라는 것이다 (Amy, 1990, 225).
환경분쟁해결방식에 대한 이상의 논의들은 환경정치와 환경운동에 대한 논쟁과 깊은 연관성을 가지고 있다. 결국 이러한 논의들은 환경문제를 어떠한 문제로 인식하는가 인식의 차이를 둘러싼 논쟁이라고도 볼 수 있다. 환경분쟁조정은 많은 가정에 입각해 있는데 이러한 가정들이란 첫째, 대부분의 환경분쟁은 가치나 원칙상의 갈등과는 관계가 없다는 가정, 둘째, 대부분의 분쟁은 잘못된 정보의 전달이나 의사소통상의 오해에서 발생한다는 가정, 셋째, 모든 분쟁당사자들은 동등한 이해관계와 관심을 가지고 있다는 가정, 넷째, 타협은 분쟁의 최상의 해결책이라는 가정, 그리고 다섯째, 기업과 환경론자들의 이해관계는 양립이 가능하다는 가정등이다.
그러나 비판론자들은 이러한 가정자체들을 비판한다. 옹호론자들이 보는 환경문제의 인식은 왜곡되어 있고 위험하도록 순진하다고 주장한다. 이들은 환경분쟁은 의사전달의 잘못과는 하등의 상관도 없으며 의사소통의 잘못과도 아무런 관계가 없다고 주장한다. 오히려 근본적인 가치, 이해관계, 원칙상의 차이에서 환경분쟁이 연유한다는 것이다. 환경론자들은 환경파괴와 오염을 비도덕적이며 비윤리적인 것으로 보며 서구인들의 세계관을 새로운 환경윤리로 대체할 것을 주장하고 있다는 것이다
또 다른 가정은 타협은 분쟁해결에 가장 좋은 해결책이라는 것이다. 그러나 환경론자들이 경제발전으로부터 자연지역을 보호하려는 경우를 생각해 볼 수 있다. 이 경우 협상에 의한 타협으로 적절한 환경보호 조치를 취한 상태에서 광산 활동을 제한적으로 허용하는 것은 환경론자들의 입장에서 보면 모두가 덕을 보는 타협이거나 합리적인 타협의 결과로 볼 수 없다. 앞으로의 개발을 위한 선례를 남긴 매우 위험한 사례로 본다는 것이다. 환경분쟁조정은 "우리가 지금 여기 이시점에서 광산을 필요로 하는가"라는 보다 근본적인 질문에서 "이 광산을 어떻게 하면 더 잘 만들 수 있겠는가"라는 세부적인 질문으로 관심의 초점을 흐리게 한다. 결국 환경분쟁조정은 시작부터 개발론자들의 이해관계에 도움이 되도록 문제를 제기하고 환경론자들에게는 불리하도록 문제를 제기한다는 것이다(Amy, 1990, 228).
라)우리나라의 환경분쟁조정제도
환경분쟁조정제도는 우리나라에서 1991년 도입되어 알선, 조정, 재정의 세가지 유형으로 운영되고 있으며 환경오염으로 인한 손해배상의 책임에 관한 재정은 중앙환경위원회에서 전담하고 특별시, 광역시, 각 도에 설치된 지방환경위원회에서는 알선과 조정에 의해 환경분쟁을 담당하고 있다(환경부, 1997:325; 환경오염피해분쟁조정법 제3조, 제10조, 제16조, 제28조).
그러나 현행 환경분쟁조정 제도는 이미 발생된 환경오염피해구제 위주에서 예상피해 분쟁조정제도를 적극 활용하여 피해발생전의 사전예방적 기능을 강화하여야 할 것이라는 점, 일조권이나 조망권등 새롭게 환경권의 내용으로 대두되는 권리와 관련된 분쟁도 환경분쟁으로 취급할 수 있도록 분쟁조정의 대상을 확대하여야 할 것이라는 점, 환경분쟁조정위원회의 독립성을 강화시켜야 할 것이라는 점들이 지적되고 있다 (안종운, 1995). 또, 당사자의 자율성이 제한되어 있어 대체적분쟁해결제도의 원래의 취지를 충분히 살리지 못하고 있으며 (김준한, 1996), 분쟁해결기구 자체에 대한 불신이 높다는 점들도 지적되고 있다(사득환, 1997).
6. 낙동강 위천공단의 환경분쟁에 대한 시사점
이상으로 환경분쟁의 해결을 위한 사전적 예방조치라 볼 수 있는 계획과정의 투명성 확보와 기업-지역주민간의 합의, 그리고 사후적 분쟁해결 방안이라 할 수 있는 환경분쟁조정제도를 살펴보았다. 그리고 우리나라의 현행 환경분쟁조정제도가 지닌 문제점들도 간략하게 살펴보았다.
그동안 많은 논란을 거듭해 오고 있는 팔당상수원 문제를 둘러싼 경기, 강원, 서울지역의 분쟁이나 본 논문에서 다룬 낙동강 위천공단을 둘러싼 환경분쟁에서 어느 일방도 환경분쟁조정위원회에 분쟁의 조정을 신청하지 않고 있다는 점은 현행 분쟁조정제도가 가지고 있는 한계를 역설적으로 보여주고 있다고 할 수 있다. 분쟁조정위원회의 분쟁조정의 실효성과 공정성에 신뢰를 가지지 못하기 때문이라고 볼 수 있다. 이렇게 보면 장기적으로 환경분쟁조정제도가 지적되고 있는 문제점들을 개선해 나가야 하겠으나 이와는 별도로 분쟁당사자들간의 직접적인 참여와 합의에 의한 분쟁의 조정을 적극적으로 유도해 나가는 것이 바람직스러울 수 있다. 이상의 논의들을 바탕으로 낙동강 위천공단 환경분쟁의 해결을 위한 시사점들을 정리하면 아래와 같다.
1) 계획과정의 투명성 확보
먼저 위천공단 조성을 둘러싼 각종 정책결정과 계획과정에서의 투명성 확보가 우선적으로 고려되어야 할 것이다. 환경정책의 결정 및 집행과정에서 공개성, 주민참여, 정보공유, 투표등 절차적 정당성의 문제로 인하여 환경갈등이 발생한다는 점은 누차 지적되어 왔다(사득환, 1997; 김항규, 1995). 지역경제의 활성화와 먹는 물 안전성의 확보라는 절박한 이해관계의 대립이 충분히 예견되는데도 불구하고 대구시의 일방적인 위천공단조성 발표는 핵심적인 이해관계자가 참여하지 않은 상태에서의 결정이었다는 점에서 애초부터 갈등의 소지를 지닌 채 출발하였다고 볼 수 있다. 그러나 대구시의 위천공단 조성 발표 이후 많은 경제적 여건의 변화가 있었다는 점을 감안한다면 현 시점에서 대구시의 당초 계획에 대한 진지한 재검토 작업이 양 당사자들의 참여하에 공동으로 이루어질 필요가 있을 것이다. 양 지역간에 합의기한을 설정하고 이해당사자들이 참여한 상태에서 지역경제의 활성화, 수돗물의 안전성을 동시에 만족시킬 수 있는 지역별 대안을 마련하고 이에 대한 충분한 논의과정을 거치며 합의를 이루어 나가도록 유도하여야 할 것이다. 이과정에서 양 지역정부는 자문역할과 절차적인 조정자와 촉진자로서 역할 할 수 있을 것이다. 여기서 핵심적인 논의사항들은 예를 들면 공단의 조성이 지역경제의 활성화에 과연 어느정도의 파급효과가 있을 것인지, 공단의 적정규모는 어느 정도나 되어야 할 것인지, 수돗물의 안정성을 확보할 수 있는 방안은 무엇인지 등에 대한 논의들이 포함될 수 있을 것이다.
2) 공단입주업체와 지역주민간의 우호적 합의
첫 번째 단계에서의 협의과정이 공단조성을 둘러싼 거시적인 차원에서의 협의라 한다면 두 번째 단계에서의 협의는 공단에 입주할 입주업체와 이해관계 지역주민들간의 보다 구체적인 운영사항에 관한 협의라 볼 수 있다. 이러한 운영사항에 관한 합의는 공단이라는 특수성 때문에 업체들과의 개별적인 합의보다는 지방자치단체와의 일괄적인 타협을 통해서도 가능하겠으나 업체들의 입주시기와 종류가 제각기 다를 수 있다는 점을 감안한다면 일단 원칙적인 운영방안은 일괄적으로 입주업체들에게 적용하되 세부적인 사항들은 입주업체들과 지역주민들과의 개별적인 협상의 여지를 남겨두는 것이 안전하다고 볼 수 있다. 이 과정에서 중요한 논의의 대상은 예를 들면 GNA 프로그램에서 보았듯이 입주공장의 각종 정보에 대한 지속적인 접근권의 보유, 시설물들에 대한 검사권한의 확보, 추가적인 오염감소 계획과 모니터링에 관련된 합의, 사고시 비상계획에 대한 발언권의 확보, 지역경제와 환경보전을 위한 각종 기금의 출연 등을 생각할 수 있을 것이다. 이러한 합의는 공장의 운영 허가등과 연관시켜 강제성을 갖도록 하여야 할 것이다. 이에 대한 대가로 지역주민들은 관련기업체에 대한 긍정적 이미지의 확산, 생산된 제품의 우선적인 구매를 제시할 수도 있을 것이다.
7. 결론
환경분쟁이라 하면 흔히들 보전가치와 성장가치간의 갈등으로 이해한다. 그러나 지방자치 이후 우리주변에서 보여지는 대부분의 환경갈등은 근본적인 가치문제로 인한 갈등보다는 이해관계의 대립으로 인한 갈등이 대부분을 차지한다. 그래서 이러한 갈등의 원인을 가해자와 피해자간의 재산권 문제의 갈등이나 지역주민간의 갈등으로 단순화시키기도 하고 지역 이기주의로 매도하기도 한다. 그러나 이러한 갈등은 재산권이나 환경권의 보호를 위해 표출되는 것으로 정당한 것으로 보아야 한다. 여기에는 그간 행해진 정부의 환경정책에 대한 근본적인 불신이 뿌리깊이 내재해 있기 때문으로 보아야 할 것이며 공동의 이익을 도외시한 개인이나 지역의 이익만을 위한 행동으로 보면서 일방의 비용부담만을 요구하는 시각은 근본적으로 수정되어야 할 것이다. 이것은 가해자가 피해자를 오히려 비난하는 것과 마찬가지이기 때문이다.
경제적으로 낙후한 지역이 지역경제를 활성화 하겠다는 것과 안심하고 마실 수 있는 상수원을 확보하겠다는 것을 누구도 잘못된 것이라고 할 수 없을 것이다. 그러나 우리가 여기서 놓치지 말아야 할 것은 이러한 환경분쟁이 지역간의 감정 대립으로 확대되면서 지역간의 갈등으로 전개되어서는 안된다는 점이다. 이것은 환경분쟁의 궁극적인 형태는 지역주민간의 갈등이 아니라 끊임없는 자원의 추출로 이윤의 확보를 우선적으로 추구하는 자본의 논리와 깨끗한 환경을 요구하는 대중간의 갈등으로 압축되어 나갈 것이기 때문이다.
자본의 국제화가 진척되면 이러한 현상은 더욱 심화될 것으로 예상되며 주민들의 환경보전을 위한 노력도 더욱 어려운 과제에 직면할 것으로 예상된다. 지역의 기업체들이 설사 환경문제에 관심을 가지더라도 초국적 기업의 의사결정은 이러한 지역적 환경문제에 대한 고려를 무력하게 할 수 있기 때문이다. 그렇기 때문에 혹자는 "지구적으로 생각하고 지역적으로 행동하라 (Think globally, act locally)"는 명제로는 이제 불충분하며 "지역적으로 감시하고 광역적으로 행동하라 (Mobilize extralocally, monitor locally)"는 명제로 바뀌어져야 할 것을 주장하기도 한다 (Gould et.al, 1996). 주민들의 에너지는 지역주민간의 갈등에 소모될 것이 아니라 자본논리에 의한 기업의 의사결정과 경제성장을 기본축으로 하는 정부의 의사결정으로부터 지역의 환경을 보전하기 위한 지역적 감시, 그리고 광역적 연대와 행동을 위하여 축적되고 사용되어야 할 것이다.
출처아이엠샘
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2004.07.07.
4번째 답변
⊙장점
-관광지로 사용할 수 있다.
-홍수나 가뭄이 일어나지 않는다.
-다목적 댐은 전기생산에 도움이 되니까 더 좋다.
-수력으로 에너지를 모을 수 있다.
⊙단점
-안개로 인한 냉해현상이 일어날 수 있다.
-댐 건설시 자연이 파괴된다.
-비용이 많이 든다.
-그 지역에서 사는 사람은 이사를 가야 하는 피해를 입게 된다.
-생태계가 파괴된다.
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2008.06.16.